IV SAB/Wa 114/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu w dniu 23 października 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi "P." Sp. z o.o. z siedzibą we [...] na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie: rozpoznania wniosku p o s t a n a w i a - odrzucić skargę - "P." Sp. z o.o. we W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie określenia sposobu zagospodarowania odpadów przechowywanych na dwóch naczepach, wydania tych naczep oraz zawiadomienia o prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Skarżąca spółka wniosła o wydanie decyzji we wskazanej sprawie w terminie 14 dni. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że [...] marca 2009r. wystąpiła do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z wnioskiem o: - określenie sposobu zagospodarowania odpadów przechowywanych na dwóch naczepach zatrzymanych do kontroli [...] października 2008r. przez funkcjonariuszy Izby Celnej w R.; - wydanie obu naczep spółce; - uznanie "P." Sp. z o.o. we W. jako strony prowadzonego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego wwozu do Polski odpadów bez zgody i przekazanie odpisów wszelkich postanowień, orzeczeń i decyzji wydanych dotychczas w toku prowadzonego postępowania. Skarżąca spółka wskazała, że organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, a zażalenie pozostawił nierozpatrzone. Następnie w piśmie procesowym z 29 września 2009r. skarżąca spółka wskazała, iż Główny Inspektor Ochrony Środowiska w W. dopiero w odpowiedzi na skargę stwierdził brak kompetencji do wydania wnioskowanych decyzji, postanowień lub do dokonania czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Spółka zarzuciła, że gdyby tak było, to obowiązkiem organu byłoby wydanie na podst. art. 65 K.p.a. postanowienia o przekazaniu wniosku do organu właściwego. Jednakże, w ocenie skarżącej, organ posiada kompetencje do wydania wnioskowanych decyzji (postanowień) lub dokonania czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Główny Inspektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, jako nieuzasadnionej, albowiem Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie posiada kompetencji zapisanych w przepisach prawa materialnego do podjęcia czynności, których żąda skarżący. Po wtóre organ niezwłocznie wykonał wszelkie działania, do których posiada kompetencje wynikające z przepisów regulujących międzynarodowe przemieszczanie odpadów. Sąd zważył, co następuje: Rozpoznając przedmiotową skargę na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w pierwszej kolejności należało przeanalizować kwestię jej dopuszczalności. Sąd administracyjny sprawuje sądową kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta ogranicza się do zakresu określonego ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej w skrócie jako P.p.s.a.) oraz do spraw, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli precyzuje przepis § 2 i 3 powołanego przepisu. W ocenie Sądu żądania zawarte w skardze będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu, których enumeratywne wyliczenie zawiera dyspozycja art. 3 P.p.s.a. W myśl przepisu art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 5) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 6) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Skarżąca spółka dnia [...] marca 2009r. wystąpiła do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o określenie sposobu zagospodarowania odpadów przechowywanych na naczepach, zatrzymanych do kontroli w dniu [...] października 2008r. przez funkcjonariuszy Izby Celnej w R., wydanie obu naczep, a także o uznanie jej za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie nielegalnego wwozu do Polski odpadów. Rozpatrzenie powyższych wniosków nie jest objęte zakresem przedmiotowym wyznaczonym przez art. 3 P.p.s.a., dlatego skarga musiała zostać odrzucona. Międzynarodowe przemieszczanie odpadów regulują przepisy rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.U.WE seria L nr 190/1 z 12.07.2006) oraz ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. nr 124 poz. 859). Główny Inspektor Ochrony Środowiska może swoje działania opierać tylko o przywołane powyżej akty prawne. Główny Inspektor Ochrony Środowiska i Holenderski organ SenterNovem wyraził zgodę na planowane przemieszczanie odpadów w postaci paliwa alternatywnego o kodzie [...]. Podmiotem, któremu udzielono zezwolenia była holenderska firma N., a jako odbiorcę odpadów określono polską firmę Przedsiębiorstwo O. Sp. z o.o., w decyzji określono również firmy transportowe, które mogą realizować transporty odpadów. Wśród trzech firm wskazanych jako przewoźnicy odpadów w ww. decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie było skarżącego - firmy "P." Sp. z o.o. z siedzibą we W. Firma "P." Sp. z o.o. wykonywała transport na zlecenie firmy P. z siedzibą w G. W dniu [...].11.2008 r. do Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska wpłynęła informacja o nielegalnym przemieszczaniu odpadów z Holandii do Polski. Referat Mobilnej Grupy Kontrolnej w O. z Izby Celnej w R. zatrzymał do kontroli drogowej trzy pojazdy przewożące odpady z holenderskiej firmy N. do polskiej firmy Przedsiębiorstwo O. Sp. z o.o. Dwa z trzech zatrzymanych pojazdów przewożących odpady należały do skarżącego - firmy "P." Sp. z o.o. z siedzibą we W. Z uwagi na fakt, że przedstawione do kontroli zgłoszenie [...] oraz decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska dotyczyły innego rodzaju odpadów, niż znajdujące się pojazdach, a nie przedstawiono innego zgłoszenia i zezwolenia na międzynarodowe przemieszczanie odpadów, transporty uznano za nielegalne. Zgodnie z art. 24 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przemieszczania odpadów, jeżeli właściwy organ ujawnił przemieszczanie, które uważa za nielegalne, niezwłocznie powiadamia o tym pozostałe zainteresowane właściwe organy. Właściwym organem w przedmiotowym przypadku jest SenterNovem -Uitvoering Afvalbeheer z siedzibą w H. Pismem z dnia [...].11.2008 r. znak: [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska powiadomił SenterNovem o stwierdzonym nielegalnym przemieszczaniu odpadów o masie ok. 70 ton znajdujących się na trzech zatrzymanych pojazdach i wystąpił do SenterNovem o podjęcie działań gwarantujących zwrot do Holandii tych odpadów. Do podjęcia działań mających na celu zwrot odpadów zobowiązany jest w pierwszej kolejności podmiot odpowiedzialny za ich nielegalną wysyłkę do Polski tj. firma N. a w przypadku nie wywiązania się z tego obowiązku podmiotu holenderskiego, działania te przejmuje SenterNovem jako właściwy organ kraju wysyłki zgodnie z art. 24, ust. 2 rozporządzenia nr 1013/2006 w terminie 30 dni od dnia otrzymania ww. powiadomienia. W odpowiedzi na wniosek pełnomocnika firmy "P." Sp. z o.o., z dnia [...].03.2009 o podjęcie niezwłocznych działań mających na celu usunięcie odpadów znajdujących się na naczepach, Główny Inspektor Ochrony Środowiska, w ramach posiadanych kompetencji, wydał postanowienie z dnia [...].03.2009 r. znak: [...], w którym wezwał firmę N. jako podmiot odpowiedzialny za wysyłkę pozostałości z mechanicznego przetwarzania odpadów komunalnych lub komunalnopodobnych oznaczonych kodem [...], nielegalnie przywiezionych do Polski - do zastosowania procedur określonych w 24 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów poprzez powrotny wywóz odpadów do kraju wysyłki, w tym odpadów znajdujących się na naczepach skarżącego. Zgodnie z treścią art. 25 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów postanowienie skierowano do firmy N. oraz przekazano do wiadomości właściwego organu państwa wywozu -SenterNovem, ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Komendanta Głównego Straży Granicznej, Komendanta Głównego Policji, Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a także wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Postanowienie, które dostarczono pełnomocnikowi firmy N. w dniu [...].03.2009 r., nie zostało dotychczas zrealizowane. Zgodnie z brzmieniem art. 26 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (D.U. nr 124 poz. 859) po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy, Główny Inspektor Ochrony Środowiska, w drodze decyzji, nakazuje odbiorcy odpadów odesłanie ich do kraju wysyłki albo określa sposób gospodarowania tymi odpadami na terenie kraju - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi wysyłający odpady sprowadzone nielegalnie spoza terenu kraju. Od przystąpienia Polski do Unii Europejskiej w sprawach dotyczących nielegalnego przemieszczania odpadów zastosowanie mają wprost przepisy prawa wspólnotowego tj. obecnie rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14.06.2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów. Stanowisko to potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 września 2007 r., sygn. Akt IV SA/Wa 951/07 wydanym w analogicznej sprawie. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wykonywał w terminach swoje obowiązki, w szczególności kierowania wystąpień do właściwych do działania organów, w tym obowiązek określony w art. 24 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. (w sprawie przemieszczania odpadów) dotyczący niezwłocznego powiadomienia właściwych organów w kraju przeznaczenia odpadów. Postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wzywające firmę holenderską do zwrotu odpadów zostało wydane w przeciągu 4 dni po otrzymaniu wniosku skarżącego datowanego na dzień [...].02.2009 r. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów organem właściwym do podjęcia działań w celu zabezpieczenia przed oddziaływaniem odpadów na środowisko jest ten organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy, który stwierdził nielegalne międzynarodowe przemieszczenie odpadów. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ww. ustawy organami tymi mogą być: organy celne, organy Straży Granicznej, Inspekcji Transportu Drogowego lub wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Nie jest takim organem Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Jego działania mogą mieć jedynie charakter pomocniczy, ponieważ podjęcie decyzji oraz konkretnych działań dotyczących zwrotu odpadów leży po stronie holenderskiej. Jakkolwiek o początkowej fazie postępowania skarżący faktycznie nie był powiadamiany, to jednak organ w terminie podejmował te czynności, do których był uprawniony. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie był ujęty w żadnych dokumentach jako dokonujący przewozu, skoro skarżący był tylko podwykonawcą innej firmy przewozowej. Zgodnie z treścią postanowienia WSA z dnia 31 stycznia 2008 r. (II SAB/Wa 114/07 LEX nr 471257), skoro skarżący zarzucił organowi bezczynność w przedmiocie niewydania decyzji administracyjnej w sytuacji gdzie organ nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, a jedynie mógł wystosować do skarżącego pismo, to podnoszona przez stronę bezczynność organu nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wskazane powyżej czynności Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wskazują, że w sprawie wykonywał on należące do niego zadania, nie miał jednak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, zwłaszcza w stosunku do skarżącego, nie ujętego w żadnych dokumentach dotyczących przewozu odpadów. Gdyby zatem nawet dopuszczalna była skarga na bezczynności w przedmiotowej sprawie, to biorąc pod uwagę całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dotyczącego terminów i sposobów reagowania GIOŚ na zatrzymanie nielegalnego przewozu odpadów musiałaby ona zostać oddalona. Główny Inspektor Ochrony Środowiska podejmował czynności, do których był uprawniony. GIOŚ nie miał podstawy prawnej do podejmowania czynności, których żądał od niego skarżący. Według NSA (wyrok z dnia 19 lutego 1999 r. IV SAB 153/98) z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie miał możliwości wydania decyzji, postanowienia lub też innego aktu dotyczącego czynności, o które wnosił skarżący. Stosownie do wyroku WSA we Wrocławiu (IV SAB/Wr 6/08) w przypadku skarg na bezczynność organów kontrola sprawowana przez sądy administracyjne ogranicza się do zbadania, czy postępowanie organu zaskarżane jako bezczynność nie narusza przepisów postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie Sąd orzekający nie stwierdził naruszenia przez GIOŚ przepisów postępowania administracyjnego. Sąd nie może w tym miejscu czynić dalej idących rozważań na temat tego, które organy i jak prawidłowo powinny się zachować w sprawie niniejszej, gdyż stosownie do treści wyroku NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r. (II OSK 1155/07, LEX nr 493176) w ramach skargi na bezczynność nie można rozstrzygać kwestii merytorycznych i określać, w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Mając na uwadze treść powyżej cytowanych przepisów, orzeczono jak w sentencji postanowienia.