IV SAB/Wa 121/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. O. na bezczynność Starosty L. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić Skarżącemu kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. W piśmie z 6 marca 2017 r. C. O., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty L. w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku Skarżącego z dnia 27 lipca 2015 r. o podjęcie działań nadzorczych na stowarzyszeniem [...] W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie względnie oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 poz. 718 ze zm. – zwaną dalej Ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 tej ustawy stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa dotyczy skarg na akty, które nie są decyzjami, postanowieniami, na które służy zażalenie albo kończącymi postępowanie, a także postanowieniami rozstrzygającymi sprawę co do istoty, czy też postanowieniami wydanymi w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z całą pewnością można stwierdzić, że są to akty lub czynności podejmowane w sprawach indywidualnych (ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa) o charakterze publicznoprawnym, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz 2006r, Jan Paweł Tarno s. 29). Sprawa indywidualna, określonego podmiotu, ma charakter publicznoprawny wówczas gdy organ administracji publicznej w ramach swego władztwa administracyjnego (sfera imperium) określa prawa lub obowiązki tego podmiotu. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone wprost w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z 8 sierpnia 2005 r., sygn. II OSK 367/05, z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. I OSK 348/07). W ocenie Sądu podjęcie czynności nadzorczych przez Starostę nad działalnością stowarzyszenia nie ma charakteru działań publicznoprawnych. Kwestie nadzoru nad stowarzyszeniami zostały ujęte przepisami rozdziału 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach. Zgodnie z art. 8 ust. 5 pkt 2 tej ustawy nadzór nad stowarzyszeniami innymi niż stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego należy do starosty właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia. Katalog środków nadzorczych został przy tym przez ustawodawcę określony szczegółowo w rozdziale 3. Obejmują one w szczególności prawo do żądania dostarczenia uchwał walnego zgromadzenia członków (delegatów) oraz niezbędnych wyjaśnień (art. 25 ust. 2), wnioskowania do sądu o nałożenie grzywny w razie niezastosowania się do wskazanych żądań (art. 26), żądania usunięcia nieprawidłowości w działalności stowarzyszenia, udzielenia jego władzom ostrzeżenia lub wystąpienia do sądu o zastosowanie dalej idących środków – włącznie z rozwiązaniem stowarzyszenia (art. 28 i art. 29 ust. 1). Starosta jest także uprawniony do wnioskowania do sądu o ustanowienie kuratora dla stowarzyszenia nieposiadającego zdolnego do działań prawnych zarządu. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy Sąd, na wniosek organu nadzorującego lub prokuratora, może udzielić upomnienia władzom stowarzyszenia (pkt 1), uchylić niezgodną z prawem lub statutem uchwałę stowarzyszenia (pkt 2), rozwiązać stowarzyszenie, jeżeli jego działalność wykazuje rażące lub uporczywe naruszanie prawa albo postanowień statutu i nie ma warunków do przywrócenia działalności zgodnej z prawem lub statutem (pkt 3). Wobec tego dolegliwe czynności dyscyplinujące w stosunku do stowarzyszenia może podejmować jedynie Sąd. Przepisy powołanego rozdziału dotyczą nadzoru nad stowarzyszeniami sprawowanego przez wskazane w nich organy, przy czym z ich treści, jak również z pozostałych przepisów ustawy w żaden sposób nie wynika, by sprawy członkowskie powstające na tle działalności stowarzyszenia załatwiane były na drodze postępowania administracyjnego. Skoro ani z ustawy Prawo o stowarzyszeniach, ani z innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie wynika by czynności nadzorcze starostów nad stowarzyszeniami kończyły się wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu, który określałby obowiązki albo uprawnienia skarżącego, wobec tego nie można działań nadzorczych prowadzonych na podstawie z art. 28 Prawa o stowarzyszeniach uznać za czynności z zakresu administracji publicznej. Wobec tego Sąd stwierdził, że skarga jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 Psa orzekł jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.