IV SAB/Wa 137/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 10.06. 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. Z., A. Z., A.M. na bezczynność Wójta Gminy N. w przedmiocie wydania orzeczenia postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym K. Z., A. Z., A. M. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. solidarnie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia 12 listopada 2018 r. K. Z., A. Z. i A. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...], polegającą na zaniechaniu podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego w celu wykonania obowiązku określonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...]. Wskazaną decyzją Wójt Gminy [...] działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) nakazał G. Z., właścicielowi działki nr ew. [...], [...] (droga) i [...] wyrównanie nawiezionego urobku ziemnego na ww. działkach do poziomu działek nr ew. [...] i [...] (droga) należących do K. Z., A. Z. i A. M. Powyższe prace należało wykonać do dnia 31 grudnia 2013 r. W treści skargi skarżący podnieśli, że złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę na bezczynność wierzyciela – Wójta Gminy [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydanym w trybie art. 6 ust. 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) uznało skargę na bezczynność wierzyciela – Wójta Gminy [...] za uzasadnioną i wyznaczyło mu termin jednego miesiąca od daty doręczenia postanowienia do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego w celu wykonania obowiązku określonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...]. Skarżący zarzucili, że pomimo powyższego postanowienia Wójt Gminy [...] nie podjął żadnych czynności. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że decyzja Wójta Gminy [...] nr [...] odnosiła się do sytuacji z września 2013 r. Przedmiotowe nieruchomości stanowią dwa równoległe pasy nieutwardzonej drogi prywatnej. G. Z., właściciel jednego pasa, przez nawiezienie ziemi wywyższył część drogi, co miało spowodować zatrzymanie spływu wody po nachylonym terenie i lokalne stagnowanie wody na gruncie. W dniu 6 marca 2018 r. dokonano oględzin przedmiotowego terenu, podczas których ustalono, że oba pasy drogi nie wykazują istotnych różnic rzędnej wysokościowej. W związku z powyższym nie można wskazać zobowiązanemu wykonania konkretnej czynności z zakresu robót ziemnych w celu wykonania decyzji. W dniu 31 stycznia 2019 r. po raz kolejny dokonano oględzin powyższego terenu oraz ustalono, że przedmiotowe działki są na tym samym poziomie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w przypadkach przewidzianych w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-4 obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga na bezczynność organów w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przysługuje wyłącznie w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Przedmiotem skargi jest bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wszczęcia egzekucji i zastosowania środków egzekucyjnych zmierzających do egzekucji świadczenia niepieniężnego. Przede wszystkim wskazać należy, że postanowieniem z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 188/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. Z., A. Z. i A. M. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania orzeczenia. Postanowienie jest prawomocne od dnia 4 grudnia 2018 r. Zarzucana organowi bezczynność w ww. sprawie dotyczyła zaniechania po stronie organu w zakresie wszczęcia egzekucji i podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w celu wykonania obowiązku określonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. Przedmiot oraz strony postępowania zakończonego postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 188/18 są zatem tożsame z przedmiotem postępowania oraz jego stronami w sprawie niniejszej. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. O istnieniu stanu sprawy w toku (lis pendens) bądź powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) przesądza tożsamość elementów podmiotowych oraz tożsamość elementów przedmiotowych sprawy. Tożsamość podmiotowa dotyczy podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków. Tożsamość przedmiotowa ma zaś miejsce, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna. Istotą przedmiotowego uregulowania jest wprowadzenie reguły, że w tej samej sprawie między tymi samymi stronami skarga przysługuje tylko raz, nie można więc w takiej samej sprawie wszcząć nowego postępowania sądowoadministracyjnego między tymi samymi stronami. Wyłączona jest bowiem dopuszczalność skutecznego wniesienia kolejnej skargi na ten sam akt administracyjny bądź to samo działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Odrzuceniu będzie podlegała skarga w sprawie, w której ze względu na tożsamość przedmiotową i podmiotową wydany został prawomocny wyrok (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. C.H.Beck 2015, s. 362). Jednakże, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II GSK 463/10 (Lex nr 673831), nie można przyjąć, że sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona, jeżeli skarga została odrzucona prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, ponieważ orzeczenie takie oznacza jedynie, że sąd sprawy nie rozpoznawał z powodu niedopuszczalności skargi. Odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 lub pkt 6 p.p.s.a. nie wyklucza sytuacji, iż będzie możliwe ponowne jej wniesienie. Przy czym odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, zasadniczo wyklucza jej ponowne wniesienie, a zatem czyni kolejną skargę niedopuszczalną w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 188/18 zostało wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przyczynę odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej stanowiło przyjęcie, że skarżący nie są podmiotami, które mogłyby być stronami postępowania egzekucyjnego, dotyczącego wykonania przez G. Z. obowiązku określonego w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...]. Sąd wskazał, że skarżący pismem z 12 grudnia 2017 r. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę na podstawie art. 6 § 1a ustawy 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalej jako "u.p.e.a." na bezczynność Wójta Gminy [...], który nie wszczął postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji, postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uwzględniło skargę i wyznaczyło wierzycielowi – Wójtowi Gminy [...] termin do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego w celu wykonania obowiązku określonego decyzją z dnia [...] września 2013 r. Jak zauważył Sąd, stosownie do art. 6 § 1a u.p.e.a. na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Wskazany przepis jest przepisem szczególnym ściśle określającym uprawnienia m.in. osób trzecich posiadających interes faktyczny w wykonaniu nałożonego przez organ administracji na inny podmiot obowiązku, ale wyłącznie w zakresie dotyczącym bezczynności wierzyciela. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 maja 2014 r. sygn. II OSK 3104/13 (Lex nr 1564179), że przepis ten nie jest skierowany przeciwko bezczynności organu egzekucyjnego, lecz ma zapobiegać bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1 tego przepisu. Niewątpliwie w sytuacji, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Celem tego przepisu jest wymuszenie na wierzycielu zainicjowania postępowania egzekucyjnego, gdyż brak działania wierzyciela uniemożliwia uruchomienie postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej (§ 5) następuje dopiero z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Środek przewidziany w art. 6 § 1a u.p.e.a. może mieć zastosowanie jedynie w pierwszej fazie, poprzedzającej właściwe jurysdykcyjne postępowanie egzekucyjne, a więc jeżeli nie zaczął jeszcze działać organ egzekucyjny. Tym samym, zarzuty w zakresie bezczynności na niepodjęcie środków egzekucyjnych, czy też przewlekłości tego postępowania, nie mogą być zasadnie kierowane do wierzyciela, lecz do organu. Skorzystanie ze środka przewidzianego w art. 6 § 1a u.p.e.a., a więc skargi na bezczynność wierzyciela, nie wywołuje skutku w postaci wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Ponadto, pozytywne rozpatrzenie przez organ wyższego stopnia skargi na bezczynność wierzyciela, jak miało to miejsce w tej sprawie, zamyka drogę do złożenia zażalenia, czyli kontynuowania postępowania w tym trybie (art. 6 § 1a zd. trzecie ustawy). Także negatywne rozpatrzenie skargi na bezczynność wierzyciela przez organ wyższego stopnia nie otwierałoby drogi sądowej. Dopiero rozpatrzenie takiego zażalenia (w przypadku SKO wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) stwarzałoby możliwość jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. W takim przypadku byłaby to jednak skarga na rozstrzygnięcie wydane w II instancji (lub po ponownym rozpatrzeniu wniosku), a nie skarga na bezczynność. Należy zatem stwierdzić, że podmioty wymienione w art. 6 § 1a u.p.e.a. nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na podstawie tego przepisu służy im wyłącznie uprawnienie w przypadku bezczynności wierzyciela do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia. Podmioty te uczestniczą tylko w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Nie mają więc legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym oraz zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są uwarunkowane treścią art. 6 § 1a ww. ustawy, co determinuje również możliwość składania skarg do sądu administracyjnego. Skoro zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 i 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu egzekucyjnego (także w sytuacji, gdy ten organ jest również wierzycielem) może dotyczyć pozostawania przez organ egzekucyjny w bezczynności w wydawaniu postanowień, na które służą zażalenia, to podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a u.p.e.a. może służyć skarga na bezczynność wyłącznie w przypadku nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia bądź nierozpoznania zażalenia na wydane postanowienie odmawiające uwzględnienia skargi. Z treści wskazanych przepisów nie wynika uprawnienie dla podmiotów wymienionych w art. 6 § 1a u.p.e.a. do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego w tych przypadkach, gdy organ wyższego stopnia uwzględnił wniesioną skargę na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, a organ egzekucyjny (wierzyciel) tych czynności nie wykonuje. W opisanych okolicznościach, przedmiotowa skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Z tych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.