IV SAB/Wa 14/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Rozwoju pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu odwołania J. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 roku nr [...]; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpoznania odwołania wymienionego w punkcie 1 wyroku; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej J. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 26 września 2014 r. J. S. reprezentowana przez radcę prawnego R.S. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji z dnia [...] września 2013 r. Wojewody [...] odmawiającej stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt. Wskazała, że przed wniesieniem skargi wezwała organ do wydania decyzji w terminie do 31 sierpnia 2014 r. Podniosła, że do chwili obecnej, pomimo toczącego się od końca października 2014 r. postępowania, sprawa nie została zakończona. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżąca pismem z dnia 4 października 2013 r. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 13 656 m² z całej nieruchomości o pow. 9,9745 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiącej własność P. S., W. P. i J. S.. Wojewoda [...] odwołanie od powyższej decyzji przekazał Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przy piśmie z dnia 14 października 2013 r. (21 października 2013 r. – data wpływu do Kancelarii Głównej Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej). W związku ze śmiercią w dniu [...] lutego 2014 r. W.P. – strony postępowania, pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 4 kwietnia 2014 r. wniósł o zawieszenie postępowania do czasu dostarczenia postanowienia spadkowego. Kolejnym pismem z dnia 21 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącej wskazał dane uczestnika E. P., następcy prawnego zmarłej W. P. i dołączył poświadczoną z oryginałem kserokopię prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydziału Cywilnego z dnia [...] czerwca 2014 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po W. J. P., wydanego w sprawie sygn. akt [...]. Jednocześnie strona w piśmie tym wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania oraz wezwała do wydania decyzji do dnia 31 sierpnia 2014 r. Powyższe pismo do organu wpłynęło w dniu 24 lipca 2014 r. co potwierdza data widniejąca na prezentacie Kancelarii Ogólnej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju. Odpowiadając na skargę organ pismem z dnia 23 października 2014 r. wniósł o umorzenie postępowania. Wskazał, iż w dniu [...] października 2014 r. wydał decyzję nr [...] rozstrzygającą przedmiotową sprawę odwoławczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) powoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym - w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 - 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "k.p.a.". Wskazać należy, że skarga w rozpoznawanej sprawie spełnia warunek formalny, określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. Skarżąca bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju pismem z dnia 21 lipca 2014 r. (data stempla pocztowego) wezwała Ministra do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia do dnia 31 sierpnia 2014 r., pod rygorem wniesienia skargi na bezczynność. Organ do dnia wniesienia skargi na bezczynność nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie. Podkreślić przy tym należy, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Stanowisko organu zajęte w tym trybie nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. Nieistotne jest nawet, czy organ wypowie się w sprawie. Niezależnie od sposobu zareagowania przez organ na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu. Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Minister Infrastruktury i Rozwoju prowadząc postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że Minister nie podejmował na bieżąco czynności, bowiem brak jest w aktach przedstawionych Sądowi rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku strony skarżącej z dnia 4 kwietnia 2014 r. o zawieszenie postępowania do czasu dostarczenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej W. J. P.. Ponadto zaznaczyć należy, że organ w okresie od otrzymania odwołania wraz z aktami sprawy, co miało miejsce w dniu 21 października 2013 r. do dnia 8 kwietnia 2014 r. tj. otrzymania wniosku strony skarżącej o zawieszenie postępowania ani razu nie dokonał zawiadomienia o przyczynie zwłoki i nie wyznaczył terminu załatwienia sprawy. Podobnie nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 §1 k.p.a. w okresie od dnia 24 lipca 2014 r. tj. od otrzymania w/w postanowienia spadkowego, do dnia [...] października 2014 r., w którym wydał decyzję. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż do chwili wydania w dniu [...] października 2014 r. decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...], pozostawał w stanie bezczynności. Podkreślić należy, że badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W związku z tym, w realiach niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że z uwagi na wydanie przez organ w dniu [...] października 2014 r. decyzji niemożliwym stało się zobowiązanie Minister Infrastruktury i Rozwoju w trybie art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. do rozpatrzenia odwołania skarżącej z dnia 4 października 2014 r. Organ, którego dotyczyła skarga na bezczynność, do dnia orzekania przez Sąd wydał akt, jakiego domagała się skarżąca, stąd brak było podstaw do uwzględnienia żądania skargi w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji. Tym samym - pomimo pozostawania w zwłoce - organ przestał pozostawać w bezczynności, a postępowanie sądowe w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. W sprawie zaistniała zatem przesłanka skutkująca koniecznością umorzenia postępowania, wynikająca z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiwsa 2009 Nr 4, poz. 63). Ostatnio powołany przepis stanowi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z innych przyczyn bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu tego przepisu zachodzi wówczas, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zajdą zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, co uzasadniało umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Załatwienie sprawy administracyjnej przed datą wyrokowania, prowadzące do umorzenia postępowania, nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku rozpoznania skargi, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w pozostałym zakresie objętym dyspozycją art. 149 p.p.s.a., który w aktualnym brzmieniu, ustalonym od dnia 17 maja 2011 r. przepisem art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), zawiera w § 1 zdanie drugie, w którym mowa o jednoczesnym stwierdzeniu przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynika z tego, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie sprowadza się jedynie do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, ale polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że użycie w art. 149 § 1 wyrazu "jednocześnie" oznacza, iż brak zobowiązania organu do wydania aktu, tj. zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru przewlekłości czy bezczynności organu. Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2013 r., I OSK 2325/12, LEX nr 12269646 oraz postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013 Nr 1, poz. 7; z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12, LEX nr 1247155). Przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów. Oceniając stopień naruszenia prawa w świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przypomnieć należy, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 13.656 m² z całej nieruchomości o pow. 9, 9745 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Charakter sprawy wskazuje zatem, iż w sprawie koniecznym było nie tylko ustalenie spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., ale również spełnienia norm materialnoprawnych w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w szczególności ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94). Powyższe oznacza zatem konieczność zapoznania się z całością materiału dowodowego w sprawie, w tym akt archiwalnych, w kontekście stwierdzeń zawartych nie tylko w kontrolowanej decyzji, ale również decyzji objętej postępowaniem nadzorczym. Ponadto uwzględnić należy, że w związku ze śmiercią w dniu [...] lutego 2014 r. W. P., organ nie mógł procedować do czasu ustalenia następców prawnych zmarłej. Jak wcześniej zostało podane, prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia [...] czerwca 2014 r. Sądu Rejonowego w [...] wpłynęło do organu w dniu 24 lipca 2014 r. Jakkolwiek organ powinien był w takiej sytuacji zawiesić postępowanie, to niemniej uchybienia tego Sąd nie ocenia jako przesłanki wskazującej na bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zmiany organizacyjne w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju, wskazują wyraźnie, iż pomimo przekroczenia terminów wynikających z k.p.a. nie można stwierdzić, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1 oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.