IV SAB/Wa 1414/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 4 marca 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] S.A. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na wprowadzenie do obrotu środka ochrony roślin 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania decyzji w sprawie wydania zezwolenia na wprowadzenie do obrotu środka ochrony roślin; 2) stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1; 3) stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej, miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej [...] S.A. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 19 kwietnia 2016 r. [...] S.A. siedzibą w [...] (dalej także: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej także: "Minister", "Organ") o wydanie zezwolenia na wprowadzenie do obrotu środka ochrony roślin [...] w trybie art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z 21 października 2009 r. dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylającego dyrektywy Rady 79/117/WEi 91/414/EWG (Dz. Urz. UE L 309 z 24 listopada 2009, str. 1, z późn. zm.; dalej: Rozporządzenie 1107/2009). Pismem z 31 października 2017 roku, pełnomocnik Spółki został wezwany uzupełnienia braku formalnego wniosku, tj. uiszczenia brakującej części opłaty skarbowej w kwocie 100 zł, pod rygorem zwrotu wniosku. Wskazany brak został uzupełniony pismem z 15 listopada 2017 r. Wobec braku dalszych działań Organu w postępowaniu, Spółka złożyła 16 maja 2019 r. ponaglenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018 poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") na bezczynność Ministra. Następnie, Spółka otrzymała pismo z 30 maja 2019 r. informujące o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz pisemnego wypowiedzenia się przed podjęciem ostatecznej decyzji. Spółka pismem z 4 lipca 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra w rozpoznaniu jej wniosku, wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu oraz o zobowiązanie go do wydania rozstrzygnięcia w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych. W skardze przytoczono powyższe okoliczności faktyczne oraz podniesiono, że rozporządzenie 1107/2009 ustanawia konkretne terminy dla rozpoznania tego rodzaju wniosku, które to terminy, na skutek upływu 36 miesięcy od dnia zostały wielokrotnie przekroczone. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy, w pierwszej kolejności wyjaśnił, że proces rejestracji środków ochrony roślin w Unii Europejskiej prowadzony jest w ramach tzw. rejestracji strefowej, w ramach której jedno państwo pełni funkcję strefowego sprawozdawcy dla rozpatrywanego wniosku (tzw. ZRMS), a pozostałe państwa z tej samej strefy, wskazane przez Wnioskodawcę, uczestniczą w procesie rejestracji poprzez zgłaszanie uwag do opracowanej oceny (tzw. cMS). Strefowe prowadzenie procesu rejestracji środka ochrony roślin polega głównie na wyeliminowaniu powielania prac związanych z oceną dokumentacji rejestracyjnej przez poszczególne państwa członkowskie. W przypadku środka [...] Państwem członkowskim rozpatrującym wniosek z 19 kwietnia 2016 r. było [...], natomiast Polska została wskazana jako państwo współuczestniczące w ocenie (cMS), co oznacza, że zgodnie z art. 35 rozporządzenia 1107/2009 powinna powstrzymać się od prowadzenia dalszych czynności w sprawie wniosku do czasu zakończenia oceny dokumentacji przez państwo sprawozdawcę. Urząd właściwy do spraw rejestracji środków ochrony roślin w [...] ([...]) poinformował Ministerstwo 4 maja 2017 r. o przygotowaniu projektu raportu rejestracyjnego z oceny dokumentacji przedmiotowego środka i rozpoczęciu okresu komentowania (6 tygodni) tego projektu przez inne państwa członkowskie. Następnie Minister wskazał, że usiłował skontaktować się mailowo ze wskazanym we wniosku pełnomocnikiem w celu wskazania przez Spółkę podmiotu upoważnionego do dokonania analizy ww. projektu raportu rejestracyjnego oraz zgłoszenia ewentualnych uwag, jednakże nie uzyskano odpowiedzi. Skutkowało to brakiem uczestnictwa Polski w procesie komentowania przygotowanej oceny środka, a co za tym idzie brakiem skuteczności i bezpieczeństwa stosowania środka [...] na terytorium Rzeczpospolitej Polski. W związku z poinformowaniem przez Stronę o ustanowieniu pełnomocnika na terytorium Polski, Minister zaproponował 21 lutego 2018 r. drogą elektroniczną przeprowadzenie procesu komentowania post factum. Wnioskodawca zaakceptował tę propozycję i wskazał podmiot, który ma dokonać oceny. Wskazany podmiot - [...] Sp. z o.o. w [...] - przesłała mailem 23 kwietnia 2018 r. do organu komentarze do oceny przedmiotowego środka, a następnie przekazała opracowany dokument przy piśmie z 9 maja 2018 r. Strona pismem z 22 maja 2018 r. odniosła się do komentarzy przygotowanych przez [...] Sp. z o.o. i przedłożył dodatkowe wyjaśnienia w zakresie oceny toksykologicznej i skuteczności działania środka, w tym zwrócił się z prośbą o możliwość wykorzystania do potwierdzenia skuteczności działania środka tzw. badań pomostowych dla innych środków ochrony roślin. Po analizie uwag zgłoszonych przez podmiot upoważniony oraz na podstawie raportu rejestracyjnego i ww. wyjaśnień Spółki, Organ przekazał jej uwagi dotyczące możliwości rejestracji środka [...] w Polsce (mail z 30 lipca 2018 r.). Uwagi dotyczyły braku możliwości rejestracji środka w uprawach pod osłonami ze względu na brak oceny w zakresie pozostałości, losu i zachowania w środowisku oraz ekotoksykologii, a także wskazywały na konieczność uzupełnienia dokumentacji o badania skuteczności wykonane w Polsce lub w krajach o zbliżonych warunkach ago-klimatycznych. W odpowiedzi na powyższą informację, Strona przesłała do organu mailem 22 sierpnia 2018 r., a następnie przy piśmie z 17 września 2018 r., dodatkowe uzupełnienia. Z uwagi na przedłożone uzupełnienia w zakresie skuteczności działania środka, organ, pismem z 15 listopada 2018 r., szczegółowo poinformował Spółkę odnośnie możliwości wykorzystania danych "niechronionych" w kontekście obowiązujących przepisów w tym zakresie, tj. przepisów określonych w art. 34 rozporządzenia 1107/2009. W dniu 7 grudnia 2018 r. w ramach kolejnych uzupełnień, Spółka wniosła, zgodnie z art. 34 rozporządzenia 1107/2009, o zwolnienie z obowiązku przedkładania sprawozdań z testów i badań, z uwagi na fakt, że dane te znajdują się już w posiadaniu organu, a okres ochrony tych danych upłynął. Jednocześnie wskazała, że w jej opinii środek ochrony roślin [...] jest porównywalny ze środkiem [...], a dokumentacja środka [...] nie podlega już ochronie danych. Minister jednak nie uznał obydwu środków za podobne, o czym poinformował Stronę mailem z 16 kwietnia 2019 r. W odpowiedzi Wnioskodawca nie podjął dalszych działań, lecz złożył za pośrednictwem pełnomocnika ponaglenie z 16 maja 2019 r., wobec czego Organ zawiadomieniem z 30 maja 2019 r. poinformował o konieczności zakończenia prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na wprowadzanie do obrotu środka ochrony roślin [...] decyzją odmowną, a także o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz pisemnego wypowiedzenia się przed podjęciem ostatecznej decyzji. Pełnomocnik wnioskodawcy zapoznał się z aktami sprawy 7 czerwca 2019 r., a pismem z 13 czerwca 2019 r. uznał, że brak dostępu do analizy porównawczej składów chemicznych środka [...] i środka referencyjnego [...], na podstawie oceny którego Wnioskodawca ubiegał się o potwierdzenie skuteczności działania środka [...], jest naruszeniem prawa strony do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych przed ostatecznym podjęciem przez organ decyzji. W odpowiedzi na pismo z 13 czerwca 2019 r., Organ przekazał Stronie swoje stanowisko w piśmie z 4 lipca 2019 r. Odpowiadając na zarzuty skargi na bezczynność Minister w pierwszej kolejności podkreślił, że do przedłużenia postępowania znacznie przyczyniły się działania i zaniechania Spółki, w szczególności utrudniony kontakt z jej przedstawicielami w początkowej fazie postępowania oraz w trakcie opiniowania przedstawionej przez państwo-sprawozdawcę wniosku oceny. Podniesiono także, że Spółka w niepełnej wysokości opłaciła wniosek, co spowodowało konieczność wezwania jej do uiszczenia opłaty uzupełniającej. Zaznaczono także, że wobec próby "nadrobienia" straconego przez brak reakcji Spółki okresu komentowania sporządzonej przez państwo-sprawozdawcę oceny, Organ podjął działania mające na celu dokonanie tej oceny już po jej wydaniu. Uzyskanie na drugim etapie komentowania informacji, analiz i komentarzy, które powinny być uzyskane na pierwszym etapie komentowania, trwało trzy miesiące, a ponadto te informacje, analizy i komentarze musiały być przeanalizowane przez organ, co również przedłużyło czas rozpatrywania wniosku. Ponadto Minister wskazał, że Spółka składaną dokumentacją w istocie próbowała zmienić charakter pierwotnego wniosku z 19 kwietnia 2016 r., bowiem zaczęła ona kierować postępowanie w stronę wykorzystania przewidzianej w art. 34 rozporządzenia 1107/2009 procedury wykorzystania danych niechronionych dotyczących innego, podobnego środka ochrony roślin. Jednakże informacja o chęci skorzystania z tego trybu powinna zostać złożona wraz z pierwotnym wnioskiem, a zmiana go w tym zakresie wiązała się z powrotem do etapu weryfikacji formalnej wniosku, koniecznością wyjaśniania zasad określonych w art. 34 rozporządzenia 1107/2009 oraz analizą dokumentacji środka pod kątem spełnienia wymogów określonych w ww. przepisie. Te wszystkie czynności, związane ze zmianami dotyczącymi wniosku, zgłaszanymi w trakcie jego rozpatrywania, wiązały się z przedłużeniem prac. Podkreślono, że od momentu ustanowienia pełnomocnika na terenie Polski, Organ konsekwentnie informował Spółkę o przebiegu postępowania, pojawiających się problemach i wskazywał na braki, które musi ona usunąć. Ponownie zaznaczono, ze charakter niniejszego postępowania wymuszał dużą dozę współpracy ze Spółką, której działania jednak nie przyczyniły się do jego przyspieszenia. Jednocześnie wskazano, że postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 poz.2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art. 149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1a p.p.s.a.). Przepis art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga była zasadna. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem sprawy przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy stan ten był zawiniony przez organ, czy też nie. Skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na wprowadzenia do obrotu środka ochrony roślin zgodnie z Rozporządzeniem 1107/2009. W myśl art. 35 Rozporządzenie 1107/2009 wniosek jest rozpatrywany przez państwo członkowskie zaproponowane przez wnioskodawcę, chyba że inne państwo członkowskie z tej samej strefy zgodzi się go rozpatrzyć. Państwo członkowskie, które rozpatrzy wniosek, informuje o tym wnioskodawcę. Pozostałe państwa członkowskie w strefie, w której złożono wniosek, powstrzymują się od prowadzenia dalszych czynności w oczekiwaniu na ocenę dokumentacji przez państwo członkowskie rozpatrujące wniosek. Zgodnie z art. 37 ust. rozporządzenia państwo członkowskie rozpatrujące wniosek podejmuje decyzję, w terminie dwunastu miesięcy od daty otrzymania wniosku, czy wymogi dotyczące zezwolenia zostały spełnione. Natomiast w art. 37 ust. 4 Rozporządzenie 1107/2009 wskazuje się, że pozostałe państwa członkowskie, których to dotyczy, podejmują decyzję w sprawie wniosku, o którym mowa w art. 36 ust. 2 i 3, najpóźniej w terminie 120 dni od otrzymania sprawozdania z oceny oraz kopii zezwolenia państwa członkowskiego rozpatrującego wniosek. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiotowej sprawie w znaczący sposób odstąpił od procedury uregulowanej w Rozporządzenie 1107/2009, co utrudnia ocenę sprawności postępowania. Powstrzymał się od dokonywania własnych czynności na podstawie art. 35 Rozporządzenie 1107/2009, jednakże dalej jego postępowanie odbiegało uregulowań określonych w tym akcie prawnym. Nie uczestniczył we wspólnych pracach z innymi państwami, nie brał udziału w komentowaniu zgodnie z rozporządzeniem, nie wezwał prawidłowo wnioskodawcy do wskazania podmiotu upoważnionego do dokonania analizy projektu raportu rejestracyjnego (wezwanie zostało wysłane jedynie pocztą elektroniczną), a następnie nie wskazał sam tego podmiotu - mimo rygoru wskazanego w wezwaniu oraz obowiązku ustawowego wynikającego z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin (Dz.U. z 2019, poz.1900, dalej "ustawa o środkach ochrony roślin). Nie wezwał badając wniosek we wstępnej fazie do pełnej opłaty zgodnie z art. 15 tejże ustawy. Nie zakończył też w żaden formalny sposób postępowania administracyjnego już po wydaniu zezwolenia przez państwo sprawozdawcę, a jedynie zastosował – jak sam określił tzw. komentowanie post factum. Mimo tych odrębności proceduralnych, w ocenie Sądu do oceny sprawności postępowania zastosowanie mają terminy wskazane w Rozporządzeniu 1107/2009, a w szczególności w art. 37 ust. 4 tego aktu prawnego, który i tak jest bardziej korzystny dla organu niż art. 35 kpa. Najpóźniej w ciągu 120 dni od otrzymania sprawozdania z oceny oraz kopii zezwolenie wydanego przez państwo rozpatrujące wniosek ([...]), Minister winien wydać ostateczną decyzję, czego jednak nie uczynił. Zezwolenie przez państwo sprawozdawcę zostało wydane w dniu 23 sierpnia 2017 r., co oznacza , że najpóźniej do 21 grudnia 2017 r. Minister winien wydać decyzję. Tymczasem w niniejszej sprawie Organ nie podejmował czynności aż do 21 lutego 2018 r., kiedy zaproponował tzw. komentowanie post factum. Minister w odpowiedzi na skargę sam zresztą wskazał, że brak reakcji Skarżącej na maila z 22 maja 2017 r. powodujący brak możliwości zaopiniowania ww. raportu, był wystarczającą podstawą do zakończenia postępowania. Z niezrozumiałych powodów jednak tego wówczas nie uczynił. Z tego względu podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę należało uwzględnić i na tej podstawie stwierdzić bezczynność Organu, o czym Sąd orzekł w pkt 2 wyroku. Jednocześnie, z uwagi na wydanie przez Ministra decyzji po wniesieniu skargi do Sądu, postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu musiało zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Powołany na wstępie art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy w/w bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z dnia 19.02.2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując sprawę w świetle w/w kryteriów Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi ostatecznie znamiona rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). Przesądza o tym przede wszystkim początkowy okres bezczynności Ministra, wynikający z chociażby formalnego sprawdzenia wniosku przez okres 1,5 roku, niepobranie od razu pełnej opłaty stosowanie do art. 15 ustawy o środkach ochrony roślin, niewskazanie podmiotu upoważnionego do oceny zgodnie z art. 9 tejże ustawy. Bezczynność ta doprowadziło do znacznego przedłużenia czasu trwania postępowania, trwającego ponad 3 lata. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 205 § 2, na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości połowy stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców adwokackie (Dz. U. z 2015 poz. 1800 ze zm.), tj. 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.