IV SAB/Wa 143/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M.B. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania aktu, 2. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od pisma Komisji Księgi Stadnej Koni [...] przy Polskim Związku Hodowców Koni z dnia [...] lipca 2015 r., 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego M.B. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] lutego 2016 r. (data pisma) M. B., dalej "skarżący" wniósł skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dalej "MRiRW", w związku z nierozpoznaniem odwołania od decyzji Komisji Księgi Stadnej Koni Rasy [...] przy Polskim Związku Hodowców Koni, dalej "Komisja", wydanej [...] lipca 2015 r. Skarżący sprecyzował zarzuty naruszenia art. 1 pkt 2, 17 pkt 4, 35 § 1 -3, 127 § 1 i 2, 134, 138 § 1 i 2 K.p.a. Wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że ww decyzją z [...] lipca 2015 r. Komisji Księgi Koni Rasy [...], działającej przy Polskim Związku Hodowców Koni odmówiono skarżącemu wpisania ogiera [...] do księgi stadnej koni rasy [...]. Skarżący złożył odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za pośrednictwem Polskiego Związku Hodowców Koni w [...]. Odwołanie zostało przekazane do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] listopada 2015 r. Do chwili wniesienia skargi nie zostało rozpoznane. MRiRW wystosował pismo z [...] listopada 2015 r. w którym zwrócił odwołanie Polskiemu Związkowi Hodowców Koni. Pismem z [...] stycznia 2015 r. MRiRW został wezwany przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa. Organ wystosował następnie do skarżącego pismo z [...] stycznia 2016 r. W dalszej części uzasadnienia skarżący wskazał, że wpisy do ksiąg stadnych należą do spraw administracyjnych (wyrok SN z 6 lutego 2014 r., sygn. akt I CSK 402/129), Wpis przybiera formę czynności materialno-technicznej. Odmowa dokonania czynności wymaga wydania stosownej decyzji. Pismo z [...] lipca 2015 r, którym Komisja odmówiła wpisu stanowi decyzję administracyjną. Polski Związek Hodowców Koni jest organem administracji w znaczeniu formalnym gdyż jest powołany do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich uznany został jako podmiot uprawniony do dokonania wpisów do ksiąg hodowlanych w związku z czym należy uznać że wpisy te dokonywane są przez podmiot uprawniony i w granicach prawa. Na mocy art. 1 pkt 2 K.p.a. do postępowania w sprawie wspomnianego aktu należy stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z czym na podstawie art. 127 § 1 i 2 K.p.a. od tej decyzji przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Odwołanie powinno być rozpoznane przez państwowy organ nadzoru, którym jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 3 i 9 ustawy z dnia 4 września 1997 r, o działach administracji rządowej (D.U. 2015, poz. 812) zgodnie z którym Ministrowi podlegają sprawy z zakresu hodowli zwierząt oraz sprawy organizacyjno-społeczno-zawodowych rolników. Organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a. in fine. Organ powinien albo stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. albo utrzymać w mocy zaskarżoną decyzją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ponieważ organ [...] marca 2016 r. wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Tym samym organ nie pozostaje w bezczynności. A postępowanie stało sią bezprzedmiotowe. Organ odniósł się także do kwestii związanej z traktowaniem pisma o odmowie wpisu konia do księgi jako decyzji uznając, że Polski Związek Hodowców Koni nie jest organem administracji publicznej ani innym podmiotem o którym mowa w art. 1 pkt 2 K.p.a. Nie zaprzeczył że związek ten uzyskał zezwolenie na otwarcie i prowadzenie księgi dla koni rasy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym sprawa mogła być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących przepisów prawa, sąd w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w sprawach skarg na podejmowane przez organy inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej P.p.s.a., oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd orzeka również w zakresie skarg na bezczynność i przewlekłość organów administracji w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy (art. 3 § 2 pkt 8). Właściwość sądu w tym ostatnim przypadku dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych lub opieszałego ich prowadzenia. Przedmiotem zarzucanej przez skarżącej jest bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest nie rozpoznanie odwołania od pisma z [...] lipca 2015 r. Komisji Księgi Stadnej Koni Rasy [...] przy Polskim Związku Hodowców koni o odmowie wpisu ogiera [...] do księgi stadnej koni rasy [...]. Przedmiotem sporu pomiędzy stronami jest w świetle skargi na bezczynność, możliwość sądowej kontroli administracji publicznej. (art. 3 P.p.p.s.a). Art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. dopuszcza skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Aby można było przyjąć możliwość zastosowania tego przepisu należy ustalić czy spełnione zostały następujące warunki: -akt lub czynność nie ma charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżanym na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3; -akt lub czynność ma charakter zewnętrzny tj. skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; -akt lub czynność jest skierowana do indywidualnego podmiotu; -akt lub czynność ma charakter publicznoprawny; -akt lub czynność dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa a więc musi istnieć bezpośredni związek między działaniem organu a możliwością realizacji uprawnienia czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa przez podmiot który nie jest organizacyjnie związany z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Zgodnie z treścią art. 1 pkt 1 k.p.a. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego normują postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Legalną definicję organów administracji publicznej zawarto w art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. Do organów administracji w znaczeniu ustrojowym zaliczono: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) i organy jednostek samorządu terytorialnego. Do organów administracji publicznej zaliczono ponadto organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2, a więc organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Ponieważ uprawnienie do wydania aktu lub podjęcia czynności musi zawsze mieć oparcie w przepisie powszechnie obowiązującego prawa, to organami administracji, których akty lub czynności będą podlegać kontroli sądów administracyjnych są te podmioty, które prawodawca wyposażył w kompetencję do ich wydawania lub podejmowania. Będą to organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich księgi [...], [...], [...], [...] i [...] są prowadzone przez związek hodowców lub inny podmiot, które zostały uznane przez ministra właściwego do spraw rolnictwa. Za organ administracji w tym znaczeniu należy uznać Polski Związek Hodowców Koni ponieważ podmiot ten został z mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako podmiot uprawniony do prowadzenia ksiąg hodowlanych. Prowadzenie ksiąg hodowlanych i dokonywanie wpisów do niej przewiduje art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r o organizacji hodowli i rozrodu zwierząt gospodarskich. Wpis w księdze ma charakter władczy i publicznoprawny. Dokonuje go podmiot prowadzący księgę i jego dokonanie nie jest możliwe na podstawie umowy zawartej między podmiotem prowadzącym księgę i podmiotem ubiegającym się o wpis do księgi. Z mocy art. 17 ust. 1 ww ustawy i stosownej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podmiot ten został uznany za uprawniony do prowadzenia ksiąg hodowlanych. Wpis dotyczy sprawy indywidualnej. Odnosi się on bowiem do danych dotyczących zindywidualizowanego podmiotu nie jest zaś skierowany do generalnie określonej grupy adresatów. Akt ten ma charakter zewnętrzny gdyż jest skierowany do podmiotu który w żaden sposób nie jest podporządkowany ani służbowo ani organizacyjnie organowi wydającemu akt (podmiotem jest osoba fizyczna a organem organizacja działająca jako związek rolniczych zrzeszeń na podstawie ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników (D.U. Nr 32, poz. 217 ze zm.). Podsumowując, w ocenie Sądu, wpis do księgi stadnej jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Polski Związek Hodowców Koni, jako organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o dokonanie wpisu w księdze stadnej. (por wyrok WSA w Warszawie z 6 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 216/13, postanowienie SN z 27 marca 2013 r., sygn.. akt I CSK 402/12). Rozpoznanie wniosku następuje w formie czynności materialno- technicznej. Skargi na czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 K.p.a. wnosi się – zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. do sądu po wyczerpaniu trybu o jakim mowa w tym przepisie. tj. po wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Skierowanie odwołania do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zobowiązywał go do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie a tym samym nie załatwia tej sprawy w ustawowym terminie. Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu w jego podjęciu. Przy ocenie bezczynności należy brać pod uwagę czynności jakie przedsiębrał organ. Ważne są tylko te które są niezbędne i celowe do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie podejmowane przez Ministra czynności (zwrot pisma do Polskiego Związku Hodowców Koni) nie był celowy. Prowadzi to do wniosku, że od daty otrzymania odwołania t.j. [...] października 2015 r. do [...] marca 2016 r. organ pozostawał w bezczynności. Wskazać należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie ale i na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Analiza § 2 art. 149 k.p.a. i użytego tam wyrazu "jednocześnie" w zw. z art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego wskazuje, że uwzględnienie skargi może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub nie mimo, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na wydanie aktu jeszcze przed wydaniem przez Sąd wyroku, tak jak mato miejsce w tym wypadku (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r, sygn. akt. II OSK 1360/12 w CBONSA, postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12, Lex nr. 1247155). Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również rażąca długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11 - dostępne w CBOSA). Biorąc pod uwagę niezbyt długi okres bezczynności i istniejące na gruncie prawa wątpliwości co do możliwości skutecznego wywiedzenia odwołania Sąd uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego. Sąd jednocześnie stwierdził, że na dzień wyrokowania niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie sprawy poprzez zobowiązanie organu do wydania aktu, z uwagi na wydanie przed wyrokowaniem w sprawie postanowienia z 22 marca 2016r. Dlatego w tym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd umorzył postępowanie. Oceny legalności postanowienia z [...] marca 2016 r. Sąd dokonał w sprawie o sygn. [...] w której skarga wyrokiem z dnia [...] lutego 2017 r. została oddalona. W pozostałej części, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800).