IV SAB/Wa 145/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Prezydenta Miasta W. do rozpatrzenia wniosku R. P. z dnia [...] grudnia 2005 r. o ustalenia odszkodowania z tytułu utraty własności nieruchomości; 2. stwierdza, że Prezydent Miasta W. wydając decyzję z [...] maja 2015 r. nr [...] pozostawał w bezczynności ; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. I. R. P. (dalej "skarżący") pismem z 3 lutego 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na bezczynność Prezydenta Miasta W. (dalej "Prezydent") w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne - ulicę [...] i [...], stanowiącą działkę ewidencyjną [...] z obrębu [...] o powierzchni 85 m2 i działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...] o pow. 131 m2. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że bezczynność organu była przedmiotem zażalenia złożonego do Wojewody [...], który postanowieniem z [...] października 2014 r. nr [...] uznał je za uzasadnione i zobowiązał Prezydenta W. do załatwienia sprawy w terminie do 21 grudnia 2014 r. Organ pomimo upływu terminu zakreślonego przez Wojewodę nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. II. Stan sprawy, poprzedzający wniesienie do Sądu skargi na bezczynność Prezydenta, przedstawiał się w sposób następujący: 1. Wnioskiem z 28 grudnia 2005 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za grunt zajęty na drogi publiczne położone w dzielnicy [...] przy ulicach [...] i [...] z nieruchomości objętej księgą wieczystą nr 3551. 2. Pismem z 8 marca 2006 r. Prezydent zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ wezwał stronę do złożenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] wydanej na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz dokument potwierdzający prawo własności R. P. do przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. (oryginał odpisu z księgi wieczystej). 3. Skarżący w dniu 9 marca 2011 r. złożył do akt sprawy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2010 r., odpis z księgi wieczystej nr [...] oraz akt notarialny z [...] sierpnia 1993 r. repertorium A nr [...]. Decyzjami z [...] maja 2010 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawo własności nieruchomości zajętej: pod część ulicy [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 85 m2, stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej [...] (decyzja nr [...]) oraz pod część ulicy [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 131 m2, stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej [...] (decyzja nr [...]). Obie decyzje stały się ostateczne w dniu [...] stycznia 2011 r. 4. Pismami z 9 czerwca 2011 r. organ zwrócił się do: - Delegatury B. w Dzielnicy [...] Urzędu W. o przesłanie informacji (ze przejściem starej ewidencji na nową) czy nieruchomość z decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. nr [...] stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], z obrębu [...] o powierzchni 85 m2 pochodzi z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 663,22 m2; - Zarządu Dróg Miejskich, Wydziału I. Urzędu W. w Dzielnicy [...] oraz Delegatury B. Urzędu W. w Dzielnicy [...] o udzielenie informacji kiedy nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], z obrębu [...] o pow. 85 m2 została zajęta pod drogę, kto był inwestorem budowy ww. drogi, czy proces inwestycyjny był poprzedzony wywłaszczeniem i ustaleniem odszkodowania oraz czy ww. droga wybudowana została z udziałem czynu społecznego zgodnie z art. 51 § 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, - Archiwum Państwowego W., Archiwum Akt Nowych w W. i Archiwum Urzędu W. o udzielenie informacji, czy w posiadanych dokumentach, zapisach i archiwach istnieją dane o postępowaniu wywłaszczeniowym i związanym z tym odszkodowaniem dotyczącym nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 85 m2, 5. Po udzieleniu odpowiedzi na ww. pisma organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę określenia wysokości odszkodowania. 6. W dniu 18 października 2012 r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną oraz przesłuchał stronę postępowania. 7. Pismem z 28 sierpnia 2014 r. organ zawiadomił skarżącego że merytoryczne rozstrzygniecie w sprawie nastąpi do dnia 31 grudnia 2014 . Organ poinformował stronę, że musi jeszcze ustalić wszelkie okoliczności dotyczące gruntu objętego wnioskiem pod względem prawnym i fizycznym. 8. Z akt sprawy wynika również, że strona nie mogąc doczekać się wydanie decyzji złożyła do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta w załatwieniu sprawy. Postanowieniem z [...] października 2014 r. Wojewoda [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi termin do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 2 miesiące od daty doręczenie postanowienia. III. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie organ wskazał, że skarżący został poinformowany o przyczynach niedotrzymania terminu określonego w art 35 k.p.a. oraz o przewidywanym terminie zakończenia postępowania. IV. Na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. pełnomocnik organu złożył do akt sprawy odpis ostatecznej decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2015 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie przez nie postępowania wyłącznie w zakresie postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem: decyzji administracyjnych, postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę, co do istoty oraz postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, jak również pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, bądź też wydaniem innych aktów lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, stosownie do treści art 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w przypadku, o którym mowa w § 1, Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne - ulicę [...] i [...], stanowiącą działkę nr [...] i działkę nr [...] z obrębu [...] jest usprawiedliwiona. VI. Kontrola legalności działań Prezydenta w kontekście zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku R. P. o ustalenie odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne prowadzi do następujących wniosków: 1. Jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.". Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z powyższej zasady wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, że nie można zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 78). 2. Rozwinięcie zasady szybkości postępowania stanowią przepisy określające terminy załatwienia sprawy. Artykuł 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). 3. Niezałatwienie sprawy, wszczętej na wniosek strony, w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. daje podstawy do czynienia organowi zarzutu, że pozostaje bezczynny bądź że przewlekle prowadzi postępowanie administracyjne. W tym celu do polskiego systemu prawa wprowadzona została m.in. instytucja skargi na bezczynność, która gwarantuje uprawnionemu podmiotowi prawo do załatwienia jego sprawy administracyjnej przez właściwy organ. Skarga ta stanowi narzędzie, przymuszające organ do podjęcia przewidzianego przepisami prawa procesowego i materialnego działania. 4. Instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 p.p.s.a., ma zapewnić stronom postępowania możliwość doprowadzenia do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalenia, czy bezczynność organu - w przypadku, gdy miała ona miejsce - nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dacie orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny Inie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. 5. Podkreślić należy, że art.149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. Przy czym uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, pomimo tego, iż są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12, wskazane orzeczenie i orzeczenia powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 6. W tym miejscu należy zauważyć, że ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy te kryteria zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. W orzecznictwie sądów administracyjnych do przypadków rażącej bezczynności zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, nie mający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13; z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12). Kryteria te zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw. Charakter bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. 7. Przenosząc powyższe uwagi na kanwę rozpoznawanej skargi Sąd miał na uwadze, że skarżący składając skargę na bezczynność Prezydenta dopełnił podstawowego wymogu formalnego, warunkującego w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalność skargi, tj. przed jej wniesieniem do Sądu wniósł do organu wyższego stopnia zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, w trybie uregulowanym w art. 37 § 1 k.p.a. 8. Dalej Sąd stwierdził, że przed dniem wydania przez Sąd wyroku w sprawie, organ w dniu [...] maja 2015 r. wydał decyzję w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne. W dacie orzekania nie było zatem podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego o ustalenie odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną skoro został on już rozpoznany. Oznacza to, że Sąd nie może zobowiązać organ do wydania decyzji w sprawie i w tej części umorzył postępowanie.. 9. Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy Sąd uznał jednak, iż przed wydaniem w dniu [...] maja 2015 r. decyzji administracyjnej Prezydent pozostawał w bezczynności i że do bezczynności tej doszło z rażącym naruszeniem przepisów regulujących kwestię terminów rozpoznawania spraw administracyjnych. Okres bezczynności organu trwał od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i przesłuchania strony (18 października 2012 r.) a wydaniem decyzji w sprawie ([...] maja 2015 r.), a więc przez ponad 19 miesięcy. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika bowiem, aby w okresie tym organ podejmował jakiekolwiek czynności procesowe poza skierowaniem do strony pisma z 28 sierpnia 2014 r. informującego m.in. o przewidywanym rozpoznaniu sprawy do dnia 31 grudnia 2014 r. Nie sposób również uznać, aby organ w celu rozpatrzenia sprawy zobowiązany był do podjęcia jeszcze jakichkolwiek czynności, co mogłoby wskazywać na to, że rozpatrywana sprawa miała charakter "szczególnie skomplikowany" i w pewnym przynajmniej zakresie usprawiedliwiać nieterminowe załatwienie wniosku. W ocenie Sądu zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z nieuzasadnionej opieszałości organu w podejmowaniu czynności procesowych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art 149 § 1, art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.