IV SAB/Wa 1488/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska (spr.) sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w N. na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ) w rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie elementów infrastruktury [...]. Skargę na bezczynność RDOŚ w powyższym zakresie wniosła spółka: [...] sp. z o.o.(dalej: spółka, skarżąca), wnosząc o : 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w postępowaniu, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2/ zobowiązanie organu do uwzględnienia wniosku strony o przedłużenie terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku – w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia wyroku; 3/ przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4/ zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka wskazała, że 16 września 2019r. złożyła do organu ponaglenie czym wyczerpała środki prawne przysługujące jej w postępowaniu administracyjnym, a mimo to nie doprowadziły one do wyeliminowania bezczynności w prowadzonym postępowaniu. W uzasadnieniu skarżąca opisała szczegółowo przebieg sprawy do dnia wniesienia skargi do Sądu wskazując, że wnioskiem z 30 listopada 2018r. wystąpiła do RDOŚ o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie elementów infrastruktury [...]. Pismem z 18 grudnia 2018r. spółka została wezwana przez organ do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie decyzji poprzez dostarczenie mapy w skali zapewniającej czytelność przedstawionych danych z zaznaczonym przewidywanym terenem, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz z zaznaczonym przewidywanym obszarem, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, wraz z zapisem mapy w formie elektronicznej, a także wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo informacji o jego braku dla wymienionych w wezwaniu działek ewidencyjnych. W piśmie wskazano 7 dniowy termin na uzupełnienie wskazanych braków. Pismem z dnia 2 stycznia 2019r. spółka wystąpiła do organu o zmianę wyznaczonego 7 dniowego terminu do uzupełnienia braków podania poprzez wyznaczenie jej 49 –dniowego terminu na uzupełnienie braków. Jako przyczynę uzasadniającą zmianę wskazanego przez organ terminu wskazała trwający okres urlopowy związany ze świętami Bożego Narodzenia oraz Nowym Rokiem, oraz konieczność pozyskania niezbędnych dokumentów od właściwych organów administracji. Zdaniem skarżącej działania RDOŚ polegające na nieprzedłużeniu stronie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie decyzji i pozostawienia podania bez rozpatrzenia było nieproporcjonalną dolegliwością naruszającą art. 8 § 1 k.p.a. – zasada proporcjonalności. Zdaniem skarżącej RDOŚ zarówno wyznaczając minimalny 7-dniowy termin na uzupełnienie braków formalnych wniosku, jak i nie wydłużając go na uzasadniony wniosek strony, naruszył normę prawną określoną w art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. Podkreślono także że przedłożenie kopii pełnomocnictwa przez pełnomocnika w załączeniu do pisma z 2 stycznia 2019r. nie czyni jego udziału w postępowaniu nieskutecznym. Organ winien był bowiem wezwać pełnomocnika do przedłożenia oryginału dokumentu pełnomocnictwa lub jego poświadczonej kopii i dopiero w przypadku braku uzupełnienia tych braków, mógł uznać jego działania za nieskuteczne. Zdaniem skarżącego w sprawie wystąpiła bezczynność. W chwili obecnej termin załatwienia sprawy został znacznie przekroczony, gdyż organ celowo nie podejmuje żadnych czynności w sprawie bezpodstawnie uznając złożony wniosek za pozostawiony bez rozpoznania. Uzasadniając przyznanie sumy pieniężnej skarżąca wskazała, że suma ta jest swoistym zadośćuczynieniem za krzywdę, jaką strona poniosła z powodu wadliwie działającej administracji publicznej. W przypadku skarżącej jest to bowiem znaczne opóźnienie rozpoczęcia procesu inwestycyjnego mającego na celu rozwój [...] i udogodnień dla pasażerów z niego korzystających. A zatem zastosowanie tego środka dyscyplinującego zapewnia skarżącemu swoistego rodzaju zadośćuczynienie za wszelkiego rodzaju dolegliwości, których doznała w wyniku niewywiązania się organu ze spoczywających na nim obowiązków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania sądowego i zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Opisał przebieg postępowania przed organem wskazując, iż ponieważ wniosek złożony przez skarżącą zawierał braki organ wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wyznaczając 7 dniowy termin do ich uzupełnienia. Ponieważ braki nie zostały w tym terminie uzupełnione to pismem z [...] stycznia 2019r. pozostawił wniosek bez rozpoznają. Organ wyjaśnił również, odnosząc się do zarzutu stawianego w skardze, że dodatkowe wezwanie o uzupełnienie formalne w zakresie pełnomocnictwa dla J. S. do występowania w imieniu wnioskodawcy, pozbawione było podstaw, ze względu na pozostawienie bez rozpoznania pierwotnego wniosku. Wskazano także, że zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania spółka odebrała 21 stycznia 2019r. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał że: pozostawienie wniosku bez rozpoznania zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem jest tylko czynnością, a nie rozstrzygnięciem w sprawie, w takim przypadku brak rozstrzygnięcia w sprawie nie może skutkować skargą na bezczynność. Nawet gdyby uznać pozostawienie wniosku bez rozpoznania za "rozstrzygniecie w sprawie" w rozumieniu art. 53 § 1 p.p.s.a., to skargę należy wnieść w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia skarżącemu, a tym samym upłynąłby on w dniu 20 lutego 2019r. Z kolei uzasadniając alternatywny wniosek o oddalenie organ wskazał, że spółka po otrzymaniu zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wniosła w dniu 15 lutego 2019r. o włączenie do akt nowej sprawy załączonych oryginałów dokumentów z wniosku z 30 listopada 2018r., który został pozostawiony bez rozpoznania. – czym zdaniem organu potwierdziła, że procedowanie tego wniosku w organie zostało zakończone. Organ wskazał również, że nowy wniosek spółki został pismem z 5 kwietnia 2019r. przekazany do Burmistrza [...] w trybie art. 65 § 1 k.p.a. A aktualnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zawisła sprawa o sygn. II OW 54/19 dot. sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem [...] a RDOŚ z wniosku tego pierwszego podmiotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności i jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność Sąd w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie RDOŚ pismem z [...] stycznia 2019r. pozostawił wniosek skarżącej zawarty w piśmie z 30 listopada 2018r. bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, nieuzasadnione pozostawienie podania bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego (uchwała składu siedmiu 7 sędziów NSA z 3.09.2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2). Reasumując, w przypadku pozostawienia bez rozpoznania wniesionego do organu podania (art. 64 § 2 k.p.a.), strona może je zaskarżyć w drodze skargi na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca wystąpiła do RDOŚ pismem z 30 listopada 2018r. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie elementów infrastruktury [...]. Organ wezwał skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez dostarczenie: - mapy w skali zapewniającej czytelność przedstawionych danych z zaznaczonym przewidywanym terenem, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz z zaznaczonym przewidywanym obszarem na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie , wraz z zapisem mapy w formie elektronicznej; - wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo informacji o jego braku dla wymienionych w tym wezwaniu działek ewidencyjnych. Jednocześnie zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. organ pouczył skarżącego o skutkach nieuzupełnienia ww. braków formalnych wniosku we wskazanym w piśmie 7 dniowym terminie. Ponieważ skarżący nie uzupełnił braków formalnych we wskazanym terminie - wystosowując do organu w tym terminie jedynie z pismem w którym wniósł o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków wniosku o 49 dni, wskazując na przyczyny niemożności dotrzymania wyznaczonego 7 dniowego terminu (jako przyczyny wskazano: trwający okres urlopowy związany ze świętami Bożego Narodzenia oraz Nowym Rokiem, a także konieczność pozyskania niezbędnych dokumentów od właściwych organów administracji) – RDOŚ pismem z [...] stycznia 2019r. poinformował spółkę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Skarżąca składając skargę na bezczynność organu w rozpatrzeniu jej wniosku zawartego w piśmie z 30 listopada 2018r. zakwestionowała powyższe stanowisko organu. Konsekwentnie podnosząc kwestię nieprzedłużenia przez organ 7 dniowego terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku a także nierozpoznanie sprawy w zakreślonym przez przepis art. 35 k.p.a. terminie. Na tle powyższego zasadza się istota sporu w niniejszej sprawie. O tym jakie dokumenty są wymagane do dołączenia do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowania dla przedsięwzięcia rozstrzyga art. 74 ust.1 ustawy 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (jt. Dz.U. z 2018r. poz. 2081 z późn. zm), który w pkt 3a oraz pkt 5 m. in. wskazuje, że do wniosku winna być dołączona mapę, w postaci papierowej oraz elektronicznej, w skali zapewniającej czytelność przedstawionych danych z zaznaczonym przewidywanym terenem, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz z zaznaczonym przewidywanym obszarem, o którym mowa w ust. 3a zdanie drugie (obszar na który przedsięwzięcie będzie oddziaływać) , wraz z wyznaczoną odległością, o której mowa w ust. 3 a pkt 1; w przypadku przedsięwzięć innych niż wymienione w pkt 4 mapę sporządza się na podkładzie wykonanym na podstawie kopii mapy ewidencyjnej, o której mowa w pkt 3 oraz że w załączeniu do wniosku dla przedsięwzięć, dla których organem prowadzącym postępowanie jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, winien być dołączony wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, albo informację o jego braku. Przy czym wymóg ten nie dotyczy wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia które jest enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Z powyższego wynika, że przedłożenie wskazanych powyżej i wymienionych w wezwaniu organu z 18 grudnia 2018r. dokumentów stanowi wymóg formalny, którego niespełnienie uniemożliwia skuteczne wszczęcie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Należy przy tym podkreślić, że to na wnioskodawcy, który ubiega się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ciąży obowiązek załączenia do wniosku dokumentów określonych w art. 74 ust.1 ww. ustawy. Niewątpliwie niespełnienie wymogów formalnych przez wnioskodawcę obliguje organ zgodnie z przepisem art. 64 § 2 k.p.a. do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku ze wskazaniem terminu uzupełnienia tych braków nie krótszego niż 7 dni. W analizowanej przez Sąd sprawie organ dopełnił tego obowiązku wystosowując do spółki wezwanie z 18 grudnia 2018r., które przez spółkę zostało odebrane w dniu 27 grudnia 2018r. W piśmie tym został wyznaczony 7 dniowy termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Termin ten biorąc pod uwagę okres świąteczny oraz fakt że spółka wezwanie odebrała w dniu 27 grudnia 2018r. a zatem w okresie między dniami ustawowo wolnymi od pracy, niewątpliwie wskazuje że był on nieadekwatny i niewystarczający. Spółka w zakreślonym terminie nie miała bowiem szansy uzupełnienia braków. Sąd analizując niniejszą sprawę wziął jednak również pod uwagę, że podmiot żądający wydania określonej przepisami prawa, decyzji administracyjnej jest zobligowany do złożenia kompletnego wniosku wraz z wymaganymi przez prawo załącznikami, bowiem tylko w takim wypadku można uznać, że dba on należycie o własne interesy. A zatem spółka składając niekompletny wniosek z 30 listopada 2018r. niewątpliwie sama przyczyniała się do zaistniałej sytuacji. Co więcej ponieważ wskazany powyżej przepis art. 74 ust.1 ustawy jest przepisem powszechnie obowiązującym, to już w momencie składania wniosku spółka miała świadomość niekompletności wniosku a zatem już w tej dacie, skoro składała niekompletny wniosek, winna była czynić starania do uzyskania brakujących dokumentów celem ich natychmiastowego przedłożenia do organu (jest to okres ok. 1,5 miesiąca od wpłynięcia wniosku do organu). Co należy również zauważyć spółka mając świadomość niemożności przedłożenia brakujących dokumentów w terminie zakreślonym przez organ, pismo wnoszące o przedłużenie tego terminu, wystosowała do organu dopiero 6 dnia od otrzymania wezwania. Sąd wziął również pod uwagę, że ani do dnia sporządzenia zawiadomienia z [...] stycznia 2019r. o pozostawieniu podania bez rozpoznania ani też do dnia otrzymania tego zawiadomienia przez skarżącą (21 stycznia 2019r.- jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach), nie złożyła ona brakujących dokumentów, o które była wzywana. Nadto jak wynika z wyjaśnień organu a co potwierdza również uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 11 września 2019r., sygn. II OW 54/19 (orzeczenie publ. na stronie -http://orzeczenia.nsa.gov.pl - które dotyczyło rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem [...] a RDOŚ), skarżąca po otrzymaniu zawiadomienia o pozostawieniu wniosku z 30 listopada 2018r. bez rozpoznania i po skompletowaniu dokumentów w dniu 11 lutego 2019r. złożyła nowy wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie elementów infrastruktury [...]. A zatem nowy wniosek dotyczył tego samego przedsięwzięcia co wniosek z 30 listopada 2018r. Tym samym skoro skarżąca złożyła nowy uzupełniony o brakujące dokumenty wniosek a nadto jak wynika z wyjaśnień organu wniosła o dołączenie do tego nowego wniosku oryginałów dokumentów, które zostały złożone w załączeniu do pierwszego wniosku, to niewątpliwie sama uznała sprawę wniosku z 30 listopada 2018r. za zakończoną. Reasumując, niewątpliwie nieuzupełnienie wniosku o wskazywane przez organ w piśmie z 18 grudnia 2018r. dokumenty stanowiło brak formalny wniosku uniemożliwiający, co do zasady, prowadzenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2016 r sygn. II OSK 2049/15, CBOSA). Niewątpliwie również organ zawiadomił stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do uzupełnienia braków a nadto niewątpliwie również skarżąca sama zaakceptowała powyższe, gdyż złożyła nowy wniosek po skompletowaniu dokumentacji do jego złożenia i obecnie wniosek ten jest procedowany. A zatem w świetle powyższego, zdaniem Sądu w sprawie nie zaistniała bezczynność w rozpatrywaniu wniosku skarżącej z 30 listopada 2018r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi