IV SAB/Wa 162/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.),, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia M. w S. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie: podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych p o s t a n a w i a odrzucić skargę Stowarzyszenie M. w S. pismem z dnia 17 lipca 2014 r. (data wpływu do organu) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty S. w zakresie wyegzekwowania wykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. poprzez: - wyznaczenie Staroście S. ostatecznego terminu wykonania decyzji Starosty S. z dnia [...] marca 2009 r.; - nakazanie Staroście S. umożliwienie uczestniczenia Stowarzyszeniu w procesie opracowania oceny oddziaływania na środowisko obwodnicy S.; - podjęcie czynności zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. W uzasadnieniu skargi skarżące Stowarzyszenie wskazało, że w dniu 21 lutego 2012 r. wniosło do Starosty S. pismo, które wszczęło postępowanie administracyjne a obowiązkiem organu było załatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 35 i art. 36 k.p.a. Pismem z dnia 20 listopada 2012 r. skarżące Stowarzyszenie skierował odo Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Starosty S., które to zażalenie zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Kolegium postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. wyznaczyło Staroście S. dodatkowy termin dwóch miesięcy na załatwienie sprawy. Pomimo tego Starosta S. nadal nie podejmuje czynności nakazanych prawem. Starosta S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Na wstępie podnieść należy, że merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola dopuszczalności środka zaskarżenia. Wśród okoliczności czyniących skargę niedopuszczalną, ustawa z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., wymienia niewyczerpanie (przez wnoszącego skargę) środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Uzależnienie dopuszczalności skargi od wcześniejszego wykorzystania przysługujących stronie środków zaskarżenia związane jest z zakresem działania sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a.), na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 p.p.s.a.) oraz na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 wskazanego wyżej § 2 art. 3 omawianej ustawy. Jak wynika z akt administracyjnych, Starosta S. decyzją nr [...], z dnia [...] marca 2009 r., wydaną na podstawie art. 362 ust. 1 i 2, art. 375 i art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 104 k.p.a. orzekł o: 1. zobowiązaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. do ograniczenia oddziaływania obwodnicy S. na środowisko akustyczne w tym zakresie, aby użytkowanie tej drogi nie powodowało na przyległych do niej terenach zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu, 2. określeniu czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania obwodnicy na środowisko akustyczne poprzez: - wykonanie dodatkowych zabezpieczeń akustycznych w postaci ekranów zgodnie z wykazem stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji, - przebudowę istniejących ekranów poprzez podwyższenie oraz montaż tzw. oktagonów zgodnie z wykazem stanowiącym załącznik nr 2 do decyzji; - wykonanie oceny skuteczności ekranów akustycznych w oparciu o wyniki pomiarów hałasu na terenie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej przyległych do obwodnicy S.; 3. wykonaniu obowiązku określonego w punkcie 1. decyzji do dnia 31 kwietnia 2010 r. 4. wykonaniu oceny skuteczności ekranów akustycznych, o której mowa w punkcie 2. decyzji do dnia 31 lipca 2010 r. Na skutek odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. od ww. decyzji, Starosta S. decyzją z dnia [...] października 2009 r., na podstawie art. 132 k.p.a., zmienił swoją decyzję z dnia [...] marca 2009 r. w części w ten sposób, że punkt 1. decyzji otrzymał brzmienie: Zobowiązuję Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. do ograniczenia oddziaływania obwodnicy S. na środowisko akustyczne. Zmienił termin wykonania obowiązku określonego w punkcie 1. decyzji do dnia 31 lipca 2011 r. oraz zmienił termin określony w punkcie 4. decyzji do dnia 31 stycznia 2012 r. W związku z upływającym w dniu 31 lipca 2011 r. terminem wykonania obowiązku ograniczenia oddziaływania obwodnicy S. na środowisko akustyczne, nałożonego decyzją Starosty S. z dnia [...] marca 2009 r. (zmienionej decyzją z dnia [...] października 2009 r.), Starostwo Powiatowe w S. pismem z dnia 15 lipca 2011 r., zwróciło się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. o informacje o zaawansowaniu prac oraz przewidywanym terminie ich zakończenia. W odpowiedzi na ww. pismo Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. pismem z dnia 14 lipca 2011 r. wystąpiła o wydłużenie terminy realizacji obowiązków decyzji z 31 lipca 2011 r. do 30 września 2012 r. Starosta S. decyzją z dnia [...] września 2011 r. odmówił zmiany decyzji z dnia [...] marca 2009 r. we wnioskowanym zakresie. Starosta S. pismem z dnia 17 lutego 2012 r., skierowanym do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. wystosował upomnienie zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wzywając GDDKiA Oddział w W. do wykonania obowiązków określonych w decyzji Starosty S. z dnia [...] marca 2009 r. (zmienionej decyzją z dnia [...] października 2009 r.) w terminie 4 miesięcy licząc od dnia doręczenia upomnienia. Stowarzyszenie M. w S. pismem z dnia 21 lutego 2012 r., w związku z pismem Starosty z dnia 15 lipca 2011 r., wniosło o wykonanie decyzji z dnia [...] marca 2009 r. w trybie egzekucji administracyjnej oraz o przygotowanie uchwały dot. utworzenia strefy ograniczonego użytkowania na terenie gminy miasto S. wzdłuż obwodnicy w dzielnicach [...] i [...] oraz przedłożenie jej na sesję Rady Powiatu S. Na skutek wniosków właścicieli nieruchomości, Starosta S. na podstawie art. 155 k.p.a. decyzją z dnia [...] października 2012 r. zmienił z urzędu decyzję z dnia [...] marca 2009 r. wskazując na nowo, w których miejscach mają być ekrany. W pozostałym zakresie decyzja nie uległa zmianie. Pismem z dnia 20 listopada 2012 r., skierowanym do Wojewody [...], Stowarzyszenie M. w S. wniosło zażalenie na bezczynność Starosty S. w załatwieniu wniosków Stowarzyszenia zawartych w piśmie z dnia 21 lutego 2012 r. Pismem z dnia 3 grudnia 2012 r. Wojewoda [...] przekazał ww. zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. według właściwości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem nr [...], z dnia [...] lipca 2013 r. po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia M. w S. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 21 lutego 2012 r. o wykonanie decyzji Starosty S. z dnia [...] marca 2009 r. w trybie egzekucji administracyjnej oraz przygotowanie właściwej uchwały dot. Utworzenia strefy ograniczonego użytkowania na terenie gminy Miasto S. wyznaczyło Staroście S. dodatkowy termin na załatwienie sprawy wynoszący dwa miesiące od dnia doręczenia postanowienia, jednocześnie stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Dalej z akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. GDDKiA Oddział w W. poinformowała Starostę S. o zakończeniu prac związanych z budową ekranów akustycznych wzdłuż obwodnicy S. Wykonano wszystkie zabezpieczenia akustyczne wskazane w załączniku nr 1 do decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2012 r. Natomiast przedłożenie analizy porealizacyjnej skuteczności wybudowanych ekranów zostanie przekazana do końca IV kwartału 2013 r. Pismem z dnia 8 stycznia 2014 r. GDDKiA Oddział w W. poinformowała Starostę S. o wykonaniu obowiązku ograniczenia oddziaływania akustycznego obwodnicy S. na środowisko i przedłożyła analizę akustyczną. Starosta S. pismem z dnia 4 lutego 2014 r. poinformował GDDKiA Oddział w W., że po zapoznaniu się z przedłożonym opracowaniem pt.: "[...]" odstępuje od zamiaru podjęcia postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 13 lutego 2014 r. Starosta S. poinformował Stowarzyszenie M. w S. o przedłożonej analizie porealizacyjnej. Wskazał, że tym samym decyzja z dnia [...] marca 2009 r. została wykonana w całości. Wskazał również, że przeprowadzona w oparciu o przedłożone opracowanie analiza przebiegu poszczególnych izofon wskazuje na brak przekroczeń wartości dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach zabudowy mieszkaniowej w rejonie [...] i [...] w S. przylegających do pasa drogowego obwodnicy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Starosty S. w przeprowadzeniu postępowania egzekucyjnego obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Zasady prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji uregulowane są w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, ze zm. dalej powoływana jako u.p.e.a.). Obowiązek prowadzenia egzekucji wynika z art. 6 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Natomiast zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a. na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Opisana skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania tytułu egzekucyjnego jest jedynym środkiem prawnym, który może być wykorzystany przez osobę trzecią, gdy postępowanie egzekucyjne w ogóle nie zostało wszczęte. Wobec powyższego należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie M. w S., które miało przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty S. z dnia [...] marca 2009 r. i zrzesza właścicieli nieruchomości przylegających do obwodnicy S., ma interes faktyczny, który został naruszony niewykonaniem obowiązków nałożonych na dłużnika (GDDKiA Oddział w W.) decyzją z dnia [...] marca 2009 r. W sprawie należy przyjąć, że korzystając ze swoich uprawnień wynikających z art. 6 § 1a u.p.e.a. Stowarzyszenie pismem z dnia 21 lutego 2012 r. złożyło skargę na bezczynność wierzyciela, tj. Starosty S., w podjęciu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych mających na celu wykonanie przez zobowiązaną GDDKiA Oddział w W. obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Skargę tę zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a. winien rozpatrzyć organ wyższego stopnia. Organem tym, w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 20 § 1 pkt 2, art. 23 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. W tej sytuacji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. należy traktować jako postanowienie wydane w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a. Treść tego postanowienia wskazuje, że jest to postanowienie uwzględniające skargę, a zatem nie służy na nie zażalenie. W ocenie Sądu przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umożliwiają podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a u.p.e.a. wniesienie skargi do sądu administracyjnego jedynie na bezczynność organu wyższego stopnia w wydawaniu postanowienia, o jakim mowa w tym przepisie bądź nierozpoznania zażalenia na postanowienie odmawiające uwzględnienia skargi, natomiast z regulacji tych nie wypływa uprawnienie do wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela w przypadku niepodejmowania przez niego czynności egzekucyjnych. Identyczne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. w szczególności postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 5/14, z dnia 9 lutego 2009 r., sygn. akt II SAB/Wr 12/08, z dnia 14 marca 2014 r., sygn.. akt II SAB/Wr 119/13 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Katowicach z dnia 30 czerwca 2003 r., sygn. akt II SAB/Ka 138/02, opubl. ONSA 2004/2/81). Stowarzyszenie zarzuciło również bezczynność Starosty S. w przygotowaniu uchwały w sprawie obszaru ograniczonego użytkowania. Zasady ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania reguluje art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 135 ust. 1 i 2 ww. ustawy obszar ograniczonego użytkowania tworzy w drodze uchwały sejmik województwa lub rada powiatu. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a zatem nie obejmuje uchwał sejmiku województwa lub rady powiatu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.