IV SAB/Wa 184/16

Dnia 9 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2016 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S.C. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku S. C. i J. C. z dnia [...] marca 2005r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną - ul. [...], położone w [...] przy ul. [...], stanowiące działki ewidencyjne nr [...] obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], dla których jest prowadzona księga wieczysta KW nr [...], w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku S. C. i J. C. z dnia [...] marca 2005r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną ul. [...], położone w [...] przy ul. [...], stanowiące działki ewidencyjne nr [...] obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], dla których jest prowadzona księga wieczysta KW nr [...]; 3. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...], o której mowa w pkt 2 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego S. C. kwotę 597 zł (pięciuset dziewięćdziesięciu siedmiu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Pismem z dnia 24 marca 2016 r. S. C. (dalej "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej także "Prezydenta") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie na podstawie art.73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz.872 z późn.zm.) odszkodowania z tytułu przejęcia pod drogi publiczne nieruchomości, stanowiących działki ewid. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, położonych w [...] przy ulicy [...]. W skardze wniesiono o: 1) stwierdzenie bezczynności Prezydenta we wskazanym wyżej zakresie i nakazanie organowi wydanie decyzji odszkodowawczych w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wydanego w niniejszej sprawie wyroku; 2) przyznanie od Prezydenta na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości równej połowie dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art.149 § 2 w związku z art.154 § 6 p.p.s.a.); 3) zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżącego kosztów procesu według norm przepisanych. II. Przebieg postępowania administracyjnego, będącego przedmiotem skargi, przedstawia się w następujący sposób: 1. Wnioskiem z dnia [...] marca 2005 r. S. C. (dalej "skarżący") i J. C. wystąpili o przyznanie odszkodowania z tytułu przejęcia pod drogi publiczne przez Powiat [...] z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art.73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości stanowiących działki ewid. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, położone w [...] przy ulicy [...]. 2. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o pow. [...] m2 i jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o pow. [...] m2 stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW Nr [...]. 3. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].01.2006 r. Prezydent [...] zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu ujawnienia [...] jako właściciela przedmiotowego gruntu poprzez odłączenie z księgi wieczystej KW Nr [...] ww. nieruchomości i urządzenie dla niej nowej księgi wieczystej. 4. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].03.2007 r. Prezydent [...] podjął postępowanie w przedmiotowej sprawie. 5. Decyzją Nr [...] z dnia [...].02.2008 r. Prezydent [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. [...], położonej w [...] w Dzielnicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. 6. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2009 r, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. 7. Wyrokiem z dnia 18.06.2009 r., sygn. akt I SA/Wa 380/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...]. 8. Przy piśmie z dnia 28.08.2009 r. Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] zwrócił akta przedmiotowej sprawy do organu I instancji. 9. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].11.2009 r. Prezydent [...] zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu rozpatrzenia przez Ministra Infrastruktury wniosku Prezydenta [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].11.2005 r. 10. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].01.2010 r. Wojewoda [...] uchylił ww. postanowienie Prezydenta [...]. 11. Pismem z dnia 12.02.2010 r, organ I instancji powiadomił strony, że z uwagi na konieczność zgromadzenia całości materiału dowodowego nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy odszkodowawczej w terminie określonym w art. 35 k.p.a. oraz że wniosek o odszkodowanie zostanie rozpatrzony w terminie 2 miesięcy od dnia rozpatrzenia przez Ministra Infrastruktury wniosku Prezydenta [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].11.2005 r. Po czym pismem z dnia organ poinformował, że wniosek o przyznanie odszkodowania za ww., nieruchomość zostanie rozpatrzony do dnia 30 września 2010 r. W dniu 26.04.2011 r. organ zawiadomił strony, iż rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie nastąpi w terminie dwóch miesięcy od dnia rozpatrzenia przez Ministra Infrastruktury wniosku Prezydenta [...]) o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].11.2005 r. Pismem z dnia 20.06.2011 r. organ prowadzący sprawę poinformował, że z uwagi na konieczność sporządzenia wyceny nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy odszkodowawczej w terminie określonym w art. 35 k.p.a. oraz że wniosek o odszkodowanie zostanie rozpatrzony do dnia 16.08.2011 r. 12. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].11.2005 r. stwierdzającej nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o pow. [...] m2 i jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o pow. [...] m2 stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW Nr [...]. 13. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję. 14. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2459/12 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2324/11 uchylającego decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r,, znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...]. 15. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].11,2005 r, 16. W dniu [...] lipca 2015 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy z wyceny nieruchomości. 17. Pismem z dnia 4 września 2015 r. Prezydent powiadomił strony, że z uwagi na konieczność zgromadzenia całości akt sprawy, tj. przeprowadzenia rozprawy administracyjnej nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy odszkodowawczej w terminie określonym w art. 35 k.p.a. oraz że wniosek o odszkodowanie zostanie rozpatrzony do 30 czerwca 2016 r. 18. W dniu 23 września 2015 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której strony nie wniosły żadnych uwag do sporządzonego operatu. 19. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., wydanym na skutek rozpatrzenia zażalenia skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie, Wojewoda [...]: 1) uznał wniesione zażalenie za uzasadnione, 2) wyznaczył Prezydentowi termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, wynoszący 2 miesiące od daty doręczenia postanowienia, 3) stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. 20. Pismem z dnia 8 lutego 2016 r. Prezydent zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2016 r. III. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 12 maja 2016 r., Prezydent wniósł o jej oddalenie, wskazując na następujące kwestie: - w toku prowadzonego postępowania stwierdzono rozbieżność pomiędzy treścią wpisu w dziale II księgi wieczystej KW Nr [...] a treścią dokumentu stanowiącego podstawę wpisu, skutkującą powstaniem wątpliwości co do osób będących właścicielami przedmiotowych nieruchomości w dacie ich przejęcia z mocy ustawy na własność Miasta [...], - w następstwie powstania tychże wątpliwości Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa Biura Gospodarki Nieruchomościami wystąpił do Biura Prawnego Urzędu [...] z wnioskiem o wystąpienie do sądu cywilnego o ustalenie, kto był właścicielem nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w [...] w dniu 31 grudnia 1998 r., - strona była na bieżąco informowana o podejmowanych przez organ czynnościach wyjaśniających oraz o terminie załatwienia sprawy, - pismem z dnia 8 lutego 2016 r. strona została poinformowana o braku możliwości rozpatrzenia sprawy w terminie wskazanym w postanowieniu Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. (tj. do dnia 1 lutego 2016 r.) ze wskazaniem na następujące okoliczności: (-) sprawy administracyjne załatwiane są przez Prezydenta sukcesywnie według daty wpływu wniosków, kolejności zgromadzonego materiału dowodowego oraz środków finansowych zarezerwowanych w budżecie Miasta, (-) wydanie decyzji nastąpi dopiero po zakończeniu procedury kontroli wewnętrznej projektu merytorycznego rozstrzygnięcia, (-) wskazana wyżej procedura przewiduje, oprócz uzyskania niezbędnych akceptacji Biura Prawnego, dotyczących poprawności merytorycznej i formalnej na weryfikowanym projekcie dokumentu, również zarezerwowanie w budżecie [...] niezbędnych środków finansowych, celem zapewnienia wykonalności danego rozstrzygnięcia, (-) w świetle powyższych okoliczności zachodzi konieczność wyznaczenia terminu załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art.3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., 270, ze zm. - dalej p.p.s.a.) wynika, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 27 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Szczegółowe kompetencje Sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność wskazuje art. 149 § 1, 1a i § 2 p.p.s.a. Przesłanką dopuszczalności wniesienia do sądu skargi na bezczynność organu jest uprzednie wniesienie przez stronę zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a., albowiem jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1083/14, publ. LEX). Przesłanka ta została spełniona w niniejszej sprawie, albowiem pismem z dnia 22 września 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł do Wojewody [...], mającego w niniejszej sprawie, z uwagi na jej przedmiot, status organu wyższego stopnia nad Prezydentem, stosowne zażalenie. V. Ocena przebiegu administracyjnego postępowania odszkodowawczego, prowadzonego przez Prezydenta [...], dokonana w kontekście ewentualnej bezczynności tego organu, prowadzi do następujących wniosków: 1. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a."). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). 2. Stosownie do art.149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 §1 a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art.149 § 2 p.p.s.a.). 3. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, co następuje: 3.1. Bezspornie kontrolowane postępowanie odszkodowawcze uznać należy za prowadzone długotrwale, zważywszy na jego wszczęcie już w 2005 r. Abstrahując w tym miejscu od faktu, że długotrwałość ta wiąże się w szczególności z wystąpieniem w sprawie okoliczności o charakterze obiektywnym, jaką było - równoległe toczenie się postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej przejście przedmiotowych nieruchomości na rzecz podmiotu publicznego (w sytuacji, w której obowiązywanie tej decyzji jest warunkiem sine qua non późniejszego ustalenia na rzecz byłego właściciela należnego odszkodowania), które to postępowanie nadzorcze zostało następnie poddane dwuinstancyjnej kontroli sądowej – wyraźnego podkreślenia wymaga, że w związku z oznaczeniem przez stronę przedmiotu wniesionej skargi jako skarga na bezczynność, nie zaś jako skarga na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, badanie czy do takiej przewlekłości istotnie doszło, nie leży obecnie w kompetencjach Sądu. Zawartość akt administracyjnych sprawy upoważnia do stwierdzenia, że gromadzenie przez organ odszkodowawczy materiału dowodowego, niezbędnego do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, zostało zakończone już w dniu 23 września 2015 r., w którym to dniu organ przeprowadził rozprawą administracyjną z udziałem stron, zgromadziwszy uprzednio operat z wyceny nieruchomości. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że zarówno na dzień wniesienia skargi do tut. Sądu (która wpłynęła wcześniej do organu w dniu 24 marca 2016 r.), jak też na dzień orzekania w jej przedmiocie przez Sąd (9 września 2016 r.), organ odszkodowawczy pozostawał w bezczynności, albowiem w oczywisty sposób w datach tych w obrocie prawnym nie funkcjonowało ani orzeczenie rozpatrujące sprawę co do jej istoty, ani też jakiekolwiek inne orzeczenie, czynność lub akt organu odszkodowawczego, znoszące jego bezczynność. Powyższą okoliczność zakwalifikować należy po pierwsze, jako niedochowanie przez organ terminów wskazanych w art.35 k.p.a., po drugie, niedochowanie terminu na rozpatrzenie sprawy, wyznaczonego stosownym postanowieniem Wojewody z dnia [...] grudnia 2015 r. Powyższa okoliczność obligowała Sąd, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., do stwierdzenia wystąpienia bezczynności w niniejszej sprawie (pkt 2 wyroku). Podkreślić w tym kontekście należy, że zaniechanie przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, pomimo zgromadzenia dowodów w postaci operatu szacunkowego oraz wyjaśnień stron, złożonych w toku rozprawy administracyjnej, nie znajduje w ocenie Sądu dostatecznego uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Wprawdzie kierując do stron zawiadomienie z dnia 8 lutego 2016 r., organ wykonał obowiązki wynikające z art.36 § 1 k.p.a., tj. poinformował strony o braku możliwości dotrzymania ustawowego terminu, podając przyczyny tego stanu oraz wskazał nowy termin załatwienia sprawy (do 31 grudnia 2016 r.), niemniej powołane przez organ okoliczności (konieczność rozpatrywania spraw administracyjnych według kolejności ich wpływu, duża liczba zawisłych przed organem spraw odszkodowawczych, konieczność przedłożenia projektu rozstrzygnięcia kontroli wewnętrznej, konieczność zarezerwowania w budżecie [...] środków finansowych na cele odszkodowawcze) nie są wystarczające do uznania, że zaistniała bezczynność wyniknęła z przyczyn niezależnych od organu. Zwrócić uwagę w tym kontekście należy w pierwszej kolejności na jedynie ogólny charakter wskazanych wyżej wyjaśnień, a zatem na niepodjęcie przez organ próby wykazania w oparciu o szczegółowe dane (np. co do ilości zawisłych przed organem spraw odszkodowawczych, liczby spraw odszkodowawczych załatwianych przez organ w skali miesiąca, aktualnego stanu środków publicznych przeznaczonych na odszkodowania, będących w dyspozycji organu), że wywiązanie się przezeń z ustawowych obowiązków istotnie nie było możliwe z przyczyn obiektywnych. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że co do zasady poruszone przez organ kwestie mają w większości charakter zagadnień z zakresu organizacji i zarządzania obsługującym organ urzędem, a zatem zagadnień pozostających całkowicie w gestii tego organu. 3.1.1. Odnotować należy, że już na etapie postępowania sądowego, wszczętego skargą skarżącego, doszło do wyraźnej zmiany stanowiska organu co do przyczyn niezakończenia do tej pory przedmiotowego postępowania odszkodowawczego, a co najmniej do podniesienia w tym zakresie dodatkowej argumentacji (por. odpowiedź na skargę), sprowadzającej się do dostrzeżenia przez organ konieczności wyjaśnienia wątpliwości związanych z prawidłową identyfikacją osób uprawnionych do uzyskania odszkodowania (tj. konieczności wyjaśnienia, czy osoby ujęte w księdze wieczystej nieruchomości jako jej dotychczasowi właściciele, istotnie były tymi właścicielami w dacie przejęcia nieruchomości na własność publiczną). Organ dostrzegł w tym kontekście przesłanki do wszczęcia przed sądem cywilnym stosownego postępowania, mającego na celu ustalenie wskazanej wyżej okoliczności, wskazując iż do czasu zapadnięcia prawomocnego rozstrzygnięcia sądu cywilnego zachodzi przeszkoda do zakończenia postępowania odszkodowawczego, znosząca stan bezczynności organu. Odnosząc się do tego rodzaju argumentacji organu stwierdzić należy, że bezspornie wystąpienie w toku postępowania administracyjnego przejściowej przeszkody do jego prowadzenia, wywołującej konieczność zawieszenia tego postępowania, znosi bezczynność organu. W prawomocnym wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 181/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl WSA w Krakowie wskazał w szczególności, że: "Wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego i jego wejście do obrotu prawnego tamuje dalsze rozpatrywanie sprawy przez organ administracji publicznej. Dopóki takie postanowienie pozostaje w obrocie prawnym jako zaskarżone, organ ten nie może prowadzić postępowania w dalszym ciągu i nie może wydać aktu administracyjnego, załatwiającego sprawę co do istoty. W takim wypadku organowi administracji nie można zarzucać bezczynności, a uwzględnienie skargi na bezczynność i wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. nie jest możliwe, zwłaszcza gdy nie wskazano na zmianę okoliczności i ustanie przyczyny zawieszenia postępowania.". Z kolei w wyroku tut. Sądu z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 64/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wskazano że "Niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje. Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Nie jest natomiast możliwe wniesienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego.". Nie ulega wątpliwości, że wspomniane powyżej uchylenie stanu bezczynności jest bezwzględnie uzależnione od dochowania przez organ proceduralnego wymogu w postaci wydania orzeczenia o zawieszeniu prowadzonego postępowania, podlegającego kontroli instancyjnej, który to wymóg nie został w niniejszej sprawie spełniony. Samo dostrzeżenie przez organ okoliczności mogącej tamować bieg sprawy administracyjnej, któremu nie towarzyszy zawieszenie postępowania, nie korzysta zatem z ochrony przed zastosowaniem instrumentów dyscyplinujących, przewidzianych w postępowaniu ze skargi na bezczynność. Kwalifikując argumentację organu pod kątem ewentualnych przesłanek do zawieszenia kontrolowanego administracyjnego postępowania odszkodowawczego, uznać należy, że organ wywodzi wystąpienie w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającego na konieczności ustalenia przez sąd powszechny (wobec powzięcia przez organ istotnych wątpliwości co do prawidłowości wpisu w księdze wieczystej) stanu własności przedmiotowych nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Co do zasady zauważyć należy, że w myśl orzecznictwa sądowego wyłonienie się w toku postępowania administracyjnego, mającego za przedmiot nieruchomość, istotnej wątpliwości związanej ze stanem prawnym tejże nieruchomości, do wyjaśnienia której to wątpliwości konieczne jest przeprowadzenie stosownego, odrębnego postępowania przed sądem powszechnym, może spełniać kryteria zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiącego czasową przeszkodę do dalszego prowadzenia tegoż postępowania administracyjnego i wywołującego konieczność jego zawieszenia przez organ. Tytułem przykładu wskazać w tym miejscu należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1498/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, w którym stwierdzono, że: "W sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wyrok w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.". W wyroku tym NSA uznał za uzasadnione zawieszenie toczącego się postępowania odszkodowawczego do czasu rozpatrzenia przez sąd powszechny powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, w której w księdze tej, przed wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości, zamieszczono ostrzeżenie o niezgodności ujawnionego w księdze stanu prawnego z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Z kolei w wyroku tut. Sądu z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 845/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wydanym w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stwierdzono, że: "Skoro bezsporne jest, że obecne wpisy właściciela co do działek w księdze wieczystej są niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym, to doprowadzenie do prawidłowości wpisów stanowi warunek konieczny do załatwienia wniosku skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. (...). Do czasu ujawnienia prawidłowych wpisów w księdze wieczystej organ administracji publicznej nie może skutecznie merytorycznie rozpoznać wniosku skarżących. Doprowadzenie do prawidłowych wpisów może nastąpić w wyniku wyroku sądu powszechnego o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Jest to typowe zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się bowiem sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07, LEX nr 489631).". Nie dokonując w ramach niniejszego postępowania szczegółowej oceny, a tym samym nie przesądzając, czy dostrzeżone przez organ zagadnienie spełnia ostatecznie kryteria zagadnienie wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającego zawieszenie postępowania odszkodowawczego, Sąd stwierdza niedopuszczalność powoływania się przez organ na tego rodzaju argumentację, jako usprawiedliwienie stanu zaistniałej bezczynności, w sytuacji niewydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, podlegającego kontroli instancyjnej, a następnie sądowej. 3.2. W terminie wyznaczonym w pkt 1 wydanego w niniejszej sprawie wyroku organ będzie zatem zobowiązany bądź to do zawieszenia przedmiotowego postępowania odszkodowawczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., o ile podtrzyma swoje stanowisko co do występowania w rozpatrywanej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu przywołanego przepisu, bądź to do wydania merytorycznego orzeczenia w przedmiocie odszkodowania, o ile ze stanowiska tego się wycofa. Wskazane wyżej zobowiązanie zostało nałożone na organ stosownie do 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). 3.3. Nie negując w najmniejszym stopniu uprawnionego oczekiwania skarżącego co do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie, Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność (aczkolwiek bezsprzecznie niepożądana), nie nosi ostatecznie cech rażącego naruszenia prawa (art.149 § 1 a p.p.s.a. – pkt 3 wyroku). W ocenie Sądu rzeczowa ocena tego aspektu sprawy wymaga wzięcia pod uwagę argumentacji organu, przedstawionej w odpowiedzi na skargę, w myśl której prowadzenie przez organ dużej liczby analogicznych postępowań odwoławczych czyni praktycznie niemożliwym dotrzymanie terminów ustawowych ich rozpatrzenia. Powyższy wniosek nie stoi przy tym w sprzeczności z wywodami poczynionymi wcześniej, albowiem podczas gdy przywołana przez organ okoliczność nie znosi stanu bezczynności (co Sąd zastrzegł wcześniej), o tyle może rzutować na ocenę, czy bezczynność ta miała charakter rażący, czy też nie. Zdaniem Sądu okoliczności, na które powołał się organ, wysoce uprawdopodobniają przyjęcie, że niedochowanie przez organ ustawowych terminów, przewidzianych w k.p.a., nie było wynikiem rażących zaniedbań z jego strony. Sąd zwraca jednakże stanowczo uwagę, że powyższe nie zwalnia organu od obowiązku podjęcia takich działań organizacyjnych, które zapewnią realizację ustawowych obowiązków. 3.4. W konsekwencji powyższego Sąd nie dostrzegł potrzeby zastosowania w sprawie instrumentu przewidzianego w art.149 § 2 p.p.s.a. w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. W tym zakresie zatem Sąd skargę oddalił (pkt 4 wyroku). 3.5. Na zasadzie art.200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania w łącznej kwocie 597 zł, na którą składają się: 1) zwrot kwoty uiszczonego wpisu (100 zł), 2) zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), 3) wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł stosownie do §14 ust.1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. – Dz.U. z 2015 r., poz.1804) – pkt 5 wyroku. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: 1) art.149 § 1 pkt 1, art.149 § 1 pkt 3, art.149 § 1a (pkt 1 – 3 wyroku), 2) art.151 (pkt 4 wyroku), 3) art.200 (pkt 5 wyroku) - w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.