IV SAB/Wa 194/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. J. i Fundacji [...] z siedzibą w S. na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie nierozpoznania wniosków postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 10 października 2012 r. B. J. i Fundacja [...] z siedzibą w S. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w rozpoznaniu wniosków z dnia 14 października 2011 r. i 11 lipca 2012 r. o wyłączenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od orzekania w siedmiu sprawach o sygn. akt: [...], [...], [...],[...],[...], [...] oraz [...], wszystkie z dnia [...] lipca 2012 r. B. J., składając skargę w imieniu skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w S., nie dołączyła do niej dokumentu, z którego wynikałoby umocowanie do wniesienia skargi w imieniu skarżącej Fundacji. Wobec powyższego zarządzeniem z dnia 15 listopada 2012 r. Przewodniczący Wydziału wezwał skarżącą Fundację do uzupełnienia braków formalnych skargi, w terminie siedmiu dni pod rygorem jej odrzucenia, poprzez złożenie dokumentu określającego umocowanie B. J. do reprezentowania skarżącej Fundacji, w imieniu której pod skargą podpisała się B. J. ze wskazaniem, że jest Prezesem Zarządu Fundacji. Wezwanie powyższe zostało skutecznie doręczone skarżącej w dniu 13 grudnia 2012 r. Zatem siedmiodniowy termin do dokonania powyższej czynności bezskutecznie upłynął w dniu 20 grudnia 2012 r. Pomimo tego, do dnia podjęcia niniejszego rozstrzygnięcia, skarżąca nie wykonała wezwania Sądu. Jedynie w dniu 20 grudnia 2012 r. nadesłała drogą elektroniczną niepodpisane pismo, w którym wnosi o dodatkowy termin do końca stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), strony i ich organy mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Natomiast stosownie do regulacji zawartej w art. 37 § 1 tej ustawy, pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Z powyższych przepisów wynika, że reprezentant strony może skutecznie zastępować swego mocodawcę w sprawie sądowoadministracyjnej, jeżeli ten udzielił mu pełnomocnictwa do działania przed sądem administracyjnym. W niniejszej sprawie skarżąca B. J. nie nadesłania odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, a zatem nie wykonała wezwania Sądu i nie uzupełniła braków formalnych skargi, przez co nie wykazała, że jest podmiotem umocowanym do wniesienia skargi w imieniu skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w S. Brak wykazania właściwego umocowania jest brakiem formalnym skargi i nieuzupełnienie tego braku stanowi podstawę do jej odrzucenia, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 3 powołanej ustawy, w świetle którego sąd odrzuca skargę, jeżeli w wyznaczonym terminie nie uzupełniono jej braków formalnych. Jednocześnie wyjaśnić należy, że nadesłane w dniu 20 grudnia 2012 r. drogą elektroniczną niepodpisane pismo przez B. J., w którym wnosi o przedłużenie wyznaczonego siedmiodniowego terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi do końca stycznia 2013 r., nie wywołuje skutków prawnych i pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem zakreślony siedmiodniowy termin jest terminem ustawowym, wynikającym wprost z art. 49 § 1 powołanej ustawy, do którego należy się bezwzględnie stosować, bowiem siedmiodniowy termin upływa bezskutecznie w przypadku niepodjęcia przez stronę czynności, dla której termin był zakreślony i nie podlega on ani skracaniu, ani przedłużaniu, a jego uchybienie pociąga za sobą ujemne skutki procesowe dla strony postępowania sądowoadministracyjnego. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 powołanej ustawy Sąd odrzucił skargę Fundacji [...] z siedzibą w S. Natomiast skarga B. J. również podlega odrzuceniu, jednakże z innych przyczyn, aniżeli wskazane powyżej. Wniesiona skarga B. J. na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji jest niedopuszczalna z tej przyczyny, że skierowana została pod adresem organu administracji publicznej, który nie jest właściwy do załatwienia sprawy będącej przedmiotem wniosków z dnia 14 października 2011 r. i z dnia 11 lipca 2012 r. W takiej sytuacji właściwe jest orzeczenie przez sąd administracyjny o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej. Zważyć bowiem należy, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek dla uznania, że to Minister Administracji i Cyfryzacji, winien zająć się wnioskami skarżącej o wyłączenie Kolegium od orzekania w sprawach. Samorządowe kolegia odwoławcze w zakresie sprawowania swoich funkcji orzeczniczych nie podlegają organom administracji rządowej. Sprawowany przez Ministra Administracji i Cyfryzacji nadzór obejmuje wyłącznie nadzór nad działalnością administracyjną kolegiów, a jego zakres został ustalony w art. 3a ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) i polega w szczególności na badaniu terminowości załatwiania spraw i stanu zaległości oraz rozpatrywaniu skarg na pozaorzeczniczą działalność kolegiów. Brak wpływu organów sprawujących nadzór nad działalnością orzeczniczą kolegiów potwierdza przepis art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych formułujący regułę, zgodnie z którą członkowie kolegiów w sprawowaniu swoich funkcji orzeczniczych są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wskazuje na to również fakt, że ogół rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez samorządowe kolegia odwoławcze podlega wyłącznie kontroli sądu administracyjnego. O tej wyjątkowej pozycji ustrojowej kolegiów świadczy także fakt, że ani Prezes Rady Ministrów, ani właściwi ministrowie nie stanowią w stosunku do samorządowych kolegiów odwoławczych organów naczelnych. Zatem brak jest podstaw prawnych do wkraczania w działalność orzeczniczą samorządowych kolegiów odwoławczych. Z powołanych przepisów wynika, że obowiązki (uprawnienia) w nim przewidziane, poza tym, że nie podlegają Kodeksowi postępowania administracyjnego, nie mają charakteru władczego, któremu można by przypisać walor imperium. Brak władztwa wynika stąd, że Minister Administracji i Cyfryzacji oraz samorządowe kolegia odwoławcze w relacjach na tle powołanych przepisów są sobie równorzędne, to znaczy brak jest podporządkowania kolegiów Ministrowi. Podnieść również należy, że Minister przekazał przedmiotowe wnioski skarżącej Prezesowi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i z powołaniem się na postanowienia art. 27 § 3 kpa wskazał, że minister właściwy do spraw administracji publicznej nie jest w stosunku do samorządowych kolegiów odwoławczych organem wyższego stopnia, a jedynie wyznacza do załatwienia sprawy inne kolegium, jeżeli samorządowe kolegium odwoławcze wskutek wyłączenia jego członków nie może załatwić sprawy. Ponadto z uwagi na podniesiony w piśmie skarżącej z dnia 24 lipca 2012 r. zarzut tolerowania samowoli budowlanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, pismo to zostało przekazane w dniu 13 sierpnia 2012 r. do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Zważyć również należy, że zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Jednocześnie działania te muszą mieć charakter publicznoprawny, a więc skarga może dotyczyć aktów i czynności tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej". Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w ujęciu materialnym sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co oznacza, że dany akt lub czynność powinna ustalać, stwierdzać lub potwierdzać (oraz ich odmowa) określone uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnień (lub obowiązku) wynikających z przepisu prawa. Decyzje administracyjne wydawane są w sformalizowanym postępowaniu przez organy administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w prawnej formie działania, stosownie do art. 1 pkt 1 i 2 kpa. Ponieważ uprawnienie do wydania aktu lub podjęcia czynności musi zawsze mieć oparcie w przepisie powszechnie obowiązującego prawa, to organami administracji, których akty lub czynności będą podlegać kontroli sądów administracyjnych będą te podmioty, które ustawodawca wyposażył w kompetencję do ich wydawania lub podejmowania. Zakres skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. Bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Spełnienie tych przesłanek czyni skargę zasadną, gdy w dniu wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania organ w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. W niniejszej sprawie zaskarżona bezczynność nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego, a zatem nie może być przedmiotem kontroli tegoż sądu, gdyż kwestionowana bezczynność nie mieści się w kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a powołanej ustawy, których zaniechanie podlega skardze na bezczynność organu (por. odpowiednio postanowienie i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 2119/09, LEX nr 794960 oraz z dnia 12 kwietnia 2007 r., VII SAB/Wa 71/06, LEX nr 334271). Z tego powodu powyższa skarga nie przysługuje także na bezczynność organu, bowiem zakres skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 powyższej ustawy, w świetle których zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08, LEX nr 552736). W tym stanie rzeczy niniejsza sprawa nie mieści się we wskazanym powyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Wniesiona skarga B. J. jest niedopuszczalna również z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia, albowiem stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z powołanych regulacji wynika zatem, że wyczerpanie stosownych środków zaskarżenia jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W przypadku skargi na bezczynność organu, wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 kpa. W ujęciu tego przepisu – w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) – na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie Minister Administracji i Cyfryzacji, na bezczynność którego wniesiona została skarga, jest naczelnym organem administracji publicznej, zatem nie ma nad nim organu wyższego stopnia, a wobec tego do niego należało wnieść – przed wystąpieniem ze skargą do Sądu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału aktowego jednoznacznie wynika, że przed wniesieniem skargi do Sądu na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji, skarżąca B. J. nie wyczerpała trybu przewidzianego w art. 37 § 1 kpa, gdyż nie wniosła stosownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Niezłożenie takiego wezwania stanowi brak formalny skargi, skutkujący jej odrzuceniem (zob. postanowienie NSA z dnia 17 października 1997 r., IV SAB 31/97, OSP 1998, z. 10, poz. 185, z glosą B. Adamiak, Lex nr 33884), albowiem dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia do organu jakiegokolwiek środka prawnego, dopóty wniesienie skargi do sądu administracyjnego jako przedwczesne jest niedopuszczalne, gdyż postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych działań, dostępne podmiotowi w postępowaniu administracyjnym, który chce uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne. Istotą i celem takiego środka jest bowiem stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez ten organ, który pozostaje w bezczynności i to tylko w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu, a takiej dodatkowej możliwości weryfikacji własnego działania w niniejszej sprawie organ został pozbawiony. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzucił skargę B. J.