IV SAB/Wa 200/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. S. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie : wstrzymania użytkowania instalacji 1. umarza postępowanie w sprawie bezczynności [...]Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska; 2. stwierdza, że bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. Pismem z dnia 31 maja 2012r. C. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 20 marca 2012 C. S. wniósł o wstrzymanie użytkowania Z. [...] przez [...] SA ze względu na nieuzyskanie przez [...] SA pozwolenia zintegrowanego dla ww. inwestycji. W uzasadnienie wniosku zainteresowany zaznaczył, że podczas kontroli, przeprowadzonej przez Delegaturę WIOŚ [...] stwierdzono, że ww. Zakład jest użytkowany bez żadnych zezwoleń, w tym bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu zintegrowanym. W odpowiedzi na wniosek [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska [...] pismem z dnia 2 kwietnia 2012 poinformował, że w dniach 27.01., 09.02 i 15.02 przeprowadzono kontrolę interwencyjną w.w. instalacji, w wyniku której stwierdzono, że w zakładzie prowadzona jest produkcja [...]. Inwestor oświadczył jednak, że w dniu 27.09.2011 rozpoczęto testy i próby technologiczne zamontowanych urządzeń i linii technologicznych. Spółka nie posiadała pozwolenia na użytkowanie obiektów [...]. O ustaleniach kontroli [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował jednocześnie skarżącego, że może prowadzić postępowanie administracyjne w celu wstrzymania użytkowania instalacji jedynie w odniesieniu do podmiotów, które inne właściwe organy dopuściły do prowadzenia działalności. Zażalenie na bezczynność zostało wniesione przez C. S. pismem z dnia 10 kwietnia 2012. Zarzucono w nim uchylanie się od obowiązku wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Według żalącego się, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska mimo przeprowadzenia kontroli i stwierdzenia w jej toku, że instalacja jest nielegalnie użytkowana, nie wstrzymał użytkowania instalacji eksploatowanej w [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 Główny Inspektor Ochrony środowiska oddalił zażalenie na bezczynność, uznając je za bezzasadne, albowiem wstrzymanie użytkowania nie może nastąpić w stosunku do podmiotu, który nie został dopuszczony do prowadzenia działalności przez organ nadzoru budowlanego. W skardze na bezczynność, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, C. S. wniósł o zobowiązanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do wydania decyzji w trybie art. 365 ust.1 Prawa ochrony środowiska. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że mimo braku pozwolenia na użytkowanie oraz braku decyzji o pozwoleniu zintegrowanym organ nie wstrzymał użytkowania instalacji, eksploatowanej [...] przez [...] SA. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w sprawie nie zachodzi bezczynność, gdyż organ dokonywał czynności, polegających na kontroli interwencyjnej [...]. Instalacja była użytkowana i produkcja [...] była prowadzona, jednakże w datach kontroli inwestycja nie była zakończona, trwały prace budowlane i wykończeniowe budynków, spółka nie posiadała pozwolenia na użytkowanie obiektów. Dnia 2 kwietnia 2012 poinformowano skarżącego, że organ może prowadzić postępowanie w celu wstrzymania użytkowania instalacji jedynie w odniesieniu do obiektów, które zostały dopuszczone do użytkowania przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Powtórna kontrola w [...] SA odbyła się w dniach 8, 9, 11, 14 i 18 maja 2012, w związku ze zgłoszeniem inwestora o zamiarze przystąpienia do użytkowania [...]. Stwierdzono, że Spółka uzyskała pozwolenie na użytkowanie oraz pozwolenie zintegrowane. Pozwolenie zintegrowane nie było prawomocne, ponieważ odnośnie tego pozwolenia zostały wniesione odwołania do SKO [...]. Wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji, w związku z czym stwierdzono, że instalacja była eksploatowana bez pozwolenia zintegrowanego. Dnia 1 czerwca 2012r. wszczęto z urzędu postępowanie w celu wstrzymania instalacji z powodu braku posiadania wymaganego, prawomocnego pozwolenia zintegrowanego. Następnie dnia 15 czerwca 2012 postępowanie w sprawie wstrzymania działania instalacji zostało zawieszone z urzędu do czasu rozpatrzenia odwołań przez SKO [...]. Ponieważ SKO utrzymało w mocy decyzję udzielającą pozwolenia zintegrowanego oraz umorzyło postępowanie odwoławcze prowadzone z wniosku Stowarzyszenia [...], [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podjął zawieszone postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji. Organ uznał, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (w związku z uzyskaniem pozwolenia zintegrowanego) i zostało ono umorzone decyzją z dnia [...] lipca 2012r. W tej sytuacji, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska skarga na bezczynność organu w tej sprawie była bezzasadna. Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013r. sygn. akt IV SAB/Wa 107/12 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku WSA podał, że Wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o oddalenie skargi jest uzasadniony. Sąd stwierdził, że jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji wydał przewidziany prawem akt lub podjął czynność, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi. Sąd uznał, że postanowienie organu z dnia [...] lipca 2012r. o umorzeniu postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji zakończyło sprawę wywołaną wnioskiem C. S. odnośnie wstrzymania użytkowania Z. [...]. Wydanie powyższego postanowienia w opisanych wyżej okolicznościach, w których [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podejmował opisane wyżej działania, wskazuje na brak jego bezczynności. Choć postanowienie o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do meritum, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał je za sposób jej załatwienia. Sąd stwierdził, że usunięcie przez organ bezczynności przed zamknięciem rozprawy skutkuje oddaleniem skargi, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013r. sygn. akt IV SAB/Wa 107/12 C. S. (działając przez profesjonalnego pełnomocnika) wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 5 września 2013r. sygn. akt II OSK 911/13 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 9 stycznia 2013r. sygn. akt IV SAB/Wa 107/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu swojego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd Wojewódzki swoje rozstrzygniecie oparł na tym, że organ przed wydaniem wyroku wydał decyzję umarzającą postępowanie w przedmiocie wstrzymania eksploatacji instalacji. Sąd oddalił skargę, zatem wydał rozstrzygniecie merytoryczne. Skarżący wniósł skargę na bezczynność [...] WIOŚ w wydaniu decyzji o wstrzymaniu na podstawie art. 365 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Przez pojecie bezczynności należy rozumieć niewydanie decyzji czy postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Bezczynność zachodzi wówczas gdy w prawie określonym terminie organ nie podjął żądanych czynności w sprawie, ale również wtedy gdy je podjął lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu administracyjnego. Stosownie do przepisów art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. NSA wskazał, że skargę na bezczynność można wnieść aż do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. W takich okolicznościach Sąd uwzględnia skargę za wyjątkiem sytuacji gdy w okresie między datą złożenia skargi a datą jej rozpoznania organ administracji wydał decyzję, postanowienie albo inny akt lub podjął czynność. Wtedy należy uznać, że na dzień rozpoznania sprawy przez Sąd nie istniał stan bezczynności, wówczas postępowanie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. Natomiast tylko w sytuacji gdy na dzień złożenia skargi na bezczynność organu nie był on w bezczynności Sąd oddala skargę. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę C. S. musiałby ustalić, że organ nie był w bezczynności. Tymczasem w motywach zaskarżonego wyroku WSA brak było rozważań dotyczących zasadniczej kwestii do rozstrzygnięcia, mianowicie czy, jak twierdzi [...] WIOŚ, nie mógł on wydać decyzji o wstrzymaniu instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego przed dopuszczeniem inwestora do prowadzenia działalności przez inne właściwe organy, w tym przed uzyskaniem przez niego pozwolenia na użytkowanie obiektu od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dopiero podzielenie przez Sąd stanowiska organu, co do wykładni przepisu art. 365 ust 1 Prawa ochrony środowiska upoważniałoby do oddalenia skargi. Natomiast przyjęcie przez Sąd przeciwnej wykładni tego przepisu i ustalenie, że [...] WIOŚ na dzień wniesienia skargi był w bezczynności i z uwagi na wydanie przez niego decyzji o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 365 ust 1 Prawa ochrony środowiska przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, byłoby podstawą do umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego co do żądania nakazania [...] WIOŚ wydania orzeczenia w trybie art. 365 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Jednak taka sytuacja, nie zwalnia Sądu stosownie do treści art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 1, 141 § 4, 133 § 1, 134 § 1 p.p.s.a oraz art. 385 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego postępowanie przed Sądem Wojewódzkim należy przeprowadzić ponownie stosownie do przedstawionych wyżej wywodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 9 stycznia 2013r. sygn. akt IV SAB/Wa 107/12 i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, będąc zgodnie z art. 190 p.p.s.a. związany oceną prawną NSA wyrażoną w wyroku stwierdza, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska [...] pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku C. S. odnośnie wstrzymania użytkowania Z. [...]. Bezczynność ta jednak miała miejsce jedynie do czasu wydania decyzji o umorzeniu postępowania tj. do dnia [...] lipca 2012r. Wniosek strony z dnia 20 marca 2012r. dotyczył wstrzymania działania instalacji do produkcji [...] w oparciu o art. 365 Prawa ochrony środowiska. W tym miejscu Sąd stwierdza, że błędne było stanowisko organu, że nie mógł on wydać w sprawie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 365 Prawa ochrony środowiska przed dopuszczeniem inwestora do prowadzenia działalności przez inne właściwe organy, w tym przed uzyskaniem przez niego pozwolenia na użytkowanie obiektu od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie powinno być prowadzone na podstawie art. 365 ust. 1 Poś (według stanu obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania), stanowiącego, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzyma, w drodze decyzji, użytkowanie instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Instrument przewidziany w tym przepisie polega na wstrzymaniu użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, a zatem na spowodowaniu, aby działalność, która w sposób nieuregulowany stosowną decyzją administracyjna ingeruje w środowisko naturalne została w trybie natychmiastowym (co do zasady) przerwana. Instytucja ta ma zatem charakter doraźny, interwencyjny, wywołuje skutki w sferze faktycznej. Z powyższego wynika, że w sprawie administracyjnej toczącej się na podstawie przywołanego przepisu rolą organu jest ustalenie, czy dany podmiot posiada pozwolenie zintegrowane czy też nie. Jeżeli organ ochrony środowiska ustali, że dany podmiot prowadzący instalację nie dysponuje wymaganym pozwoleniem zintegrowanym wydaje decyzję o wstrzymaniu użytkowania instalacji i to również przed dopuszczeniem inwestora do prowadzenia działalności przez inne właściwe organy, w tym przed uzyskaniem przez niego pozwolenia na użytkowanie obiektu. Stwierdzenie natomiast posiadania pozwolenia zintegrowanego uniemożliwia wstrzymanie przez organ użytkowania instalacji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2009 r., IV SA/Wa 410/09, LEX nr 574160). Jeżeli w toku postępowania okaże się, że podmiot prowadzący instalację, przed wszczęciem postępowania w trybie art. 365 Poś albo w jego trakcie złożył wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego, organ ochrony środowiska powinien zawiesić prowadzone postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu wyjaśnienia zagadnienia wstępnego. Tak właśnie postąpił organ w niniejszej sprawie, co należy uznać za działanie prawidłowe. Po podjęciu postępowania, organ decyzja z [...] lipca 2012r. umorzył postępowanie w związku z uzyskaniem przez prowadzącego instalację pozwolenia zintegrowanego, co uniemożliwiało dalsze prowadzenie postępowania w trybie art. 365 Prawa ochrony środowiska. Ponieważ na dzień rozpoznania sprawy przez Sąd nie istniał stan bezczynności, należało uznać, że postępowanie w przedmiocie bezczynności stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. Sąd nie mógł zobowiązać organu do wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji w sytuacji, gdy podmiot prowadzący instalację uzyskał stosowne pozwolenia zintegrowane, a organ ochrony środowisk umorzył postępowanie prowadzone w trybie art. 365 Poś. Zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd rozpoznając skargę winien ustalić, czy w przedmiotowej sprawie organ administracji nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. W tej kwestii Sąd stwierdza, tak jak to wyżej wskazano, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku C. S. odnośnie wstrzymania użytkowania Z. [...]. Bezczynność ta jednak miała miejsce jedynie do czasu wydania decyzji o umorzeniu postępowania tj. do dnia [...] lipca 2012r. Należy pamiętać, że wniosek skarżącego o wstrzymanie użytkowania instalacji w oparciu o art. 365 Prawa ochrony środowiska pochodził z dnia 20 marca 2012r. W tym miejscu Sąd stwierdza, że bezczynność organu spowodowana była błędnym przeświadczeniem, że nie mógł on wydać w sprawie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 365 Prawa ochrony środowiska przed dopuszczeniem inwestora do prowadzenia działalności przez inne właściwe organy, w tym przed uzyskaniem przez niego pozwolenia na użytkowanie obiektu od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z akt sprawy wynika, że po złożeniu wniosku w sprawie wstrzymania działania instalacji w zakładzie [...] SA przeprowadzono w dniach 8, 9, 11, 14 i 18 maja 2012, kontrolę, w związku ze zgłoszeniem inwestora o zamiarze przystąpienia do użytkowania [...]. Stwierdzono, że Spółka uzyskała pozwolenie na użytkowanie oraz pozwolenie zintegrowane. Pozwolenie zintegrowane nie było jednak prawomocne, ponieważ odnośnie tego pozwolenia zostały wniesione odwołania do SKO [...]. Dnia 1 czerwca 2012r. wszczęto z urzędu postępowanie w celu wstrzymania instalacji z powodu braku posiadania wymaganego, prawomocnego pozwolenia zintegrowanego. Następnie dnia 15 czerwca 2012 postępowanie w sprawie wstrzymania zostało zawieszone do czasu rozpatrzenia odwołań przez SKO [...]. Ponieważ SKO utrzymało w mocy decyzję udzielającą pozwolenia zintegrowanego oraz umorzyło postępowanie odwoławcze prowadzone z wniosku Stowarzyszenia [...], [...]Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podjął zawieszone postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji. Organ uznał, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (w związku z uzyskaniem pozwolenia zintegrowanego) i zostało ono umorzone decyzją z dnia [...] lipca 2012r. W tej sytuacji, choć rozstrzygnięcie w sprawie wywołanej wnioskiem C. S., nie zapadło w ustawowym terminie, to wobec podejmowanych przez organ czynności w tym również zasadnego zawieszenia postępowania, nie można uznać, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tych okolicznościach Sąd nie orzekł również o wymierzeniu organowi grzywny, o której mowa jest w art. 149 § 2 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie przepisów 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.