II OSK 911/13

Dnia 5 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Protokolant asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 5 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wa 107/12 w sprawie ze skargi C.S. na bezczynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie w przedmiocie użytkowania bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz C. S. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wa 107/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C.S. na bezczynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie użytkowania zakładu bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 20 marca 2012r. C.S. wniósł o wstrzymanie użytkowania [...] SA ze względu na nieuzyskanie przez [...] SA pozwolenia zintegrowanego dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu wniosku zarzucił, że podczas kontroli przeprowadzonej przez Delegaturę WIOŚ w Ciechanowie stwierdzono, że ww. zakład jest użytkowany bez żadnych zezwoleń, w tym bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu zintegrowanym. W odpowiedzi na wniosek Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska delegatura w Ciechanowie pismem z dnia [...] kwietnia 2012r. poinformował C. S., że w dniach [...] stycznia, [...] lutego i [...] lutego 2012 r. przeprowadzono kontrolę interwencyjną w/w instalacji, w wyniku której stwierdzono, że prowadzona jest produkcja pasz. Inwestor oświadczył, że w dniu [...] września 2011r. rozpoczęto testy i próby technologiczne zamontowanych urządzeń i linii technologicznych. Spółka nie posiadała pozwolenia na użytkowanie obiektów Wytwórni Pasz w R. O ustaleniach kontroli Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płońsku. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował jednocześnie C. S., że może prowadzić postępowanie administracyjne w celu wstrzymania użytkowania instalacji jedynie w odniesieniu do podmiotów, które inne właściwe organy dopuściły do prowadzenia działalności. C. S. w dniu [...] kwietnia 2012r. wniósł zażalenie na bezczynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Zarzucił w nim uchylanie się od obowiązku wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Według żalącego się, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska mimo przeprowadzenia kontroli i stwierdzenia w jej toku, że instalacja jest nielegalnie użytkowana, nie wstrzymał instalacji eksploatowanej w R. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska oddalił zażalenie na bezczynność, uznając je za bezzasadne, albowiem wstrzymanie użytkowania nie może nastąpić w stosunku do podmiotu, który nie został dopuszczony do prowadzenia działalności przez organ nadzoru budowlanego. W skardze na bezczynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, C. S. wniósł o zobowiązanie go do wydania decyzji w trybie art. 365 ust.1 Prawa ochrony środowiska. W uzasadnieniu skargi wskazał, że mimo braku pozwolenia na użytkowanie oraz braku decyzji o pozwoleniu zintegrowanym organ nie wstrzymał użytkowania instalacji, eksploatowanej w R. przez [...] SA.. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że w sprawie nie zachodzi bezczynność, gdyż organ dokonywał czynności polegających na kontroli interwencyjnej w Wytwórni Pasz w R. Instalacja była użytkowana i produkcja pasz była prowadzona, jednakże w datach kontroli inwestycja nie była zakończona, trwały prace budowlane i wykończeniowe budynków, spółka nie posiadała pozwolenia na użytkowanie obiektów. Dnia [...] kwietnia 2012r. poinformowano skarżącego, że organ może prowadzić postępowanie w celu wstrzymania użytkowania instalacji jedynie w odniesieniu do obiektów, które zostały dopuszczone do użytkowania przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Powtórna kontrola w [...] SA odbyła się w dniach 8, 9, 11, 14 i 18 maja 2012r., w związku ze zgłoszeniem inwestora o zamiarze przystąpienia do użytkowania Wytwórni Pasz w R. Stwierdzono, że spółka uzyskała pozwolenie na użytkowanie oraz pozwolenie zintegrowane. Ponieważ Starosta Płoński nie znalazł podstaw do zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie a pozwolenie zintegrowane nie było prawomocne bo zostały wniesione odwołania to przekazał je do SKO w Ciechanowie. Wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji, w związku z czym WIOŚ stwierdził, że instalacja była eksploatowana bez pozwolenia zintegrowanego. Z tego względu dnia [...] czerwca 2012r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie w celu wstrzymania instalacji z powodu braku posiadania wymaganego prawomocnego pozwolenia zintegrowanego. Następnie dnia [...] czerwca 2012r. postępowanie w sprawie wstrzymania zostało zawieszone z urzędu do czasu rozpatrzenia odwołań przez SKO. Ponieważ SKO utrzymało w mocy decyzję udzielającą pozwolenia zintegrowanego oraz umorzyło postępowanie odwoławcze prowadzone z wniosku Stowarzyszenia [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podjął zawieszone postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji a ponieważ postępowanie to stało się bezprzedmiotowe to z umorzył je decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi na bezczynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazał, że w myśl przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie treścią art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obwiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym nie później niż w terminie jednego miesiąca, gdy chodzi o sprawę wymagającą postępowania wyjaśniającego, w terminie dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania, gdy chodzi o sprawę szczególnie skomplikowaną, zaś w postępowaniu odwoławczym w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania odwołania. Załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Sąd Wojewódzki powołał się na Naczelny Sąd Administracyjny który w wyroku z dnia 5 listopada 1987 r., SAB 23/87 (ONSA 1988, nr 1, poz. 13) przyjął, że z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest, czy organ ten nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla załatwienia sprawy. bowiem dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005 r., str. 86). Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji wydał przewidziany prawem akt lub podjął czynność, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ ten nie pozostaje już w stanie bezczynności i Sąd nie może uwzględnić skargi (przy tym Sąd przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 września 2008 r. II SAB/OI 17/08, LEX nr 526494). Sąd Wojewódzki uwzględnił to , że organ wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2012r. o umorzeniu postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji i przyjął, że wydanie powyższego postanowienia w opisanych wyżej okolicznościach, w których Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podejmował opisane wyżej działania, wskazuje na brak jego bezczynności. Choć postanowienie o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do meritum, jednak w okolicznościach sprawy jest sposobem jej załatwienia. W tej sytuacji zdaniem Sądu Wojewódzkiego skargę na bezczynność należało rozpoznać merytorycznie. Usunięcie przez organ bezczynności przed zamknięciem rozprawy skutkowało oddaleniem skargi, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia z dnia 3 czerwca 2008 r. II SAB/O112/08, LEX nr 463445). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1/ art. 151 w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji przez organ po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego a przed wydaniem wyroku nie jest możliwe uwzględnienie skargi na bezczynność organu; 2/ art. 151 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie swojego stanowiska, podczas gdy obecnie obowiązująca treść art. 149 § 1 p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek ustalenia czy zarzucana bezczynność miała charakter rażący; 3/ art. 151 w związku z art.133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez brak dokonania oceny ustaleń stanu faktycznego sprawy, który przemawia za przyjęciem stanowiska że organ pomimo istnienia do tego podstaw nie zastosował dyspozycji art. 365 § 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, pozwalając w ten sposób na nielegalne użytkowanie instalacji, która jest uznana przez przepisy prawa, jako mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto poza swoją oceną Sąd pozostawił stanowisko organu, że wydanie decyzji o wstrzymaniu było niemożliwe z uwagi na trwające roboty budowlane. Sąd nie objął więc swoją oceną, czy rzeczywiście prowadzone roboty budowlane miały jakikolwiek wpływ na wyprodukowanie za pomocą instalacji kilkudziesięciu tysięcy ton paszy, bez wymaganych do tego pozwoleń: na użytkowanie i zintegrowanego. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wydanie aktu administracyjnego po wniesieniu skargi na bezczynność nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi, jedynie właśnie wtedy, gdy skarga ta została wniesiona przed jego wydaniem. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. rozpoznanie skargi na bezczynność wiąże się ze stwierdzeniem, czy przy prowadzeniu przez organ postępowania miało miejsce rażące naruszenie prawa. Sąd pierwszej instancji w tym zakresie zupełnie pominął treść art. 365 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska z którego nie wynika przesłanka warunkująca wstrzymanie eksploatacji instalacji wskazywana przez organ tj. wydanie przez właściwy organ decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jeżeli instalacja była eksploatowana bez żadnych pozwoleń co ustalił organ, to tym bardziej powinien on zastosować przepis art. 365 ust 1 tej ustawy. Ponadto Sąd nie ustalił czy organ po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przez nadzór budowlany a przed wydaniem przez Starostę decyzji o pozwoleniu zintegrowanym monitorował proces produkcji za pomocą instalacji, który to proces nieprzerwanie trwał od września 2011r. Dlatego skarżący kasacyjnie domagał się przeprowadzenia wnikliwego postępowania sądowego celem rozważenia całości materiału dowodowego zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. W konkluzji skarżący wskazał, że brak oceny wszystkich aspektów sprawy przez Sąd świadczy też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. i 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ponieważ nie zawiera ona uzasadnionych podstaw a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Jego zdaniem Sąd słusznie uznał, że w sprawie nie zachodzi bezczynność, ponieważ organ cały czas wykonywał odpowiednie działania i czynności w sprawie. Ponadto podniósł, że skoro Sąd uznał, że nie wystąpiła bezczynność organu, to nie mógł ocenić z jaką bezczynnością ma do czynienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zatem sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Sąd Wojewódzki swoje rozstrzygniecie oparł na tym, że organ przed wydaniem wyroku wydał decyzję umarzającą postępowanie w przedmiocie wstrzymania eksploatacji instalacji. Sąd oddalił skargę, zatem wydał rozstrzygniecie merytoryczne. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Mazowieckiego WIOŚ w wydaniu decyzji o wstrzymaniu na podstawie art. 365 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Przez pojecie bezczynności należy rozumieć niewydanie decyzji czy postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zachodzi wówczas gdy w prawie określonym terminie organ nie podjął żądanych czynności w sprawie, ale również wtedy gdy je podjął lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu administracyjnego. Stosownie do przepisów art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Skargę na bezczynność można wnieść aż do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. W takich okolicznościach Sąd uwzględnia skargę za wyjątkiem sytuacji gdy w okresie między datą złożenia skargi a datą jej rozpoznania organ administracji wydał decyzję, postanowienie albo inny akt lub podjął czynność. Bowiem wtedy należy uznać, że na dzień rozpoznania sprawy przez Sąd nie istniał stan bezczynności, wówczas postępowanie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. Natomiast tylko w sytuacji gdy na dzień złożenia skargi na bezczynność organu nie był on w bezczynności Sąd oddala skargę. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę C. S. musiałby ustalić, że organ nie był w bezczynności. Tymczasem jak słusznie zarzuca się w skardze kasacyjnej, próżno doszukiwać się w motywach zaskarżonego wyroku wywodów Sądu dotyczących zasadniczej kwestii do rozstrzygnięcia, mianowicie czy, jak twierdzi Mazowiecki WIOŚ, nie mógł on wydać decyzji o wstrzymaniu instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego przed dopuszczeniem inwestora do prowadzenia działalności przez inne właściwe organy, w tym przed uzyskaniem przez niego pozwolenia na użytkowanie obiektu od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dopiero podzielenie przez Sąd stanowiska organu co do wykładni przepisu art. 365 ust 1 Prawa ochrony środowiska upoważniałoby do oddalenia skargi. Natomiast przyjęcie przez Sąd przeciwnej wykładni tego przepisu i ustalenie, że Mazowiecki WIOŚ na dzień wniesienia skargi był w bezczynności i z uwagi na wydanie przez niego decyzji o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 365 ust 1 Prawa ochrony środowiska przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, byłoby podstawą do umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego co do żądania nakazania Mazowieckiemu WIOŚ wydania orzeczenia w trybie art. 365 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Jednak taka sytuacja, jak słusznie podnosi skarżący kasacyjnie, nie zwalnia Sądu stosownie do treści art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu ( tak też NSA w postanowieniach z dnia 26 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 1360/12 i z dnia 18 czerwca 2013r. sygn. akt I OSK 1221/13). Powyższe wywody pozwalają na przyjęcie, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 1, 141 § 4, 133 § 1, 134 § 1 p.p.s.a oraz art. 385 ust. 1 Prawa ochrony środowiska co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego postępowanie przed Sądem Wojewódzkim należy przeprowadzić ponownie stosownie do przedstawionych wyżej wywodów. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a uwzględnił skargę kasacyjną i stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie. .