IV SAB/Wa 210/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania M. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 roku, nr [...]; 2. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz M. S. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. M. S., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w rozpoznaniu jego odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], o odmowie uchylenia decyzji tego Wojewody z dnia [...] maja 2012 r. na skutek wznowienia postępowania. Skarżący podniósł, że od wniesienia odwołania minęło blisko 6 miesięcy, w którym to okresie organ nie zrobił nic, mimo że sprawa "jest zupełnie banalna i może zostać rozpoznana w postępowaniu odwoławczym nie dłużej jak w dwa dni". Wskazał też, iż przed wniesieniem skargi złożył ponaglenie oraz wniósł o: - zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni; - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie od organu na swoją rzecz kwoty minimalnej [...]zł lub wyższej; - zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie wskazując, że bezczynność organu nie zaszła, bowiem w dniu [...] kwietnia 2018 r. zostało rozpoznane odwołanie skarżącego z dnia [...] listopada 2017 r. od decyzji Wojewody [...]. Organ przyznał, że aczkolwiek przedmiotowe postępowanie nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania organu. Podkreślono przy tym, że z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, rozliczną ilość akt oraz szczegółową analizę materiału dowodowego - nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. Organ wyjaśnił również, że w wydziałach odszkodowawczych prowadzi ponad 2.000 spraw, a prowadzących je referentów jest piętnastu. Ponadto poszczególne sprawy rozstrzygane są przez organ (co do zasady) według kolejności wpływu. Zaznaczono, że ponaglenie wpłynęło do organu w dniu [...] kwietnia 2018 r., natomiast skarga na bezczynność Ministra wpłynęła w dniu [...] kwietnia 2018 r., a zatem wprawdzie skarżący wyczerpał wymagany przepisami prawa tryb postępowania, jednakże od wpływu ponaglenia do wpływu skargi na bezczynność upłynęły zaledwie cztery dni, w tym dwa dni robocze. Organ podniósł również, iż jego zdaniem brak jest uzasadnienia do przyznania wnioskowanej przez skarżącego sumy pieniężnej, gdyż sankcja ta jest dodatkowym środkiem prawnym o złożonym charakterze, spełniającym funkcję quasi odszkodowania, środka dyscyplinującego oraz środka represyjnego, który winien być stosowany wówczas, gdy istnieje obawa, że organ nie będzie nadal respektował obowiązków wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego i uchylał się od rozstrzygnięcia sprawy. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie zaszła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym. Z art. 3 § 2 pkt 1) i 8) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: ppsa) wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach. Art. 149 § 1 ppsa stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei z art. 149 § 1a ppsa wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wskazując na powyższe należy zatem podnieść, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa, czy też nie. Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa), zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Według art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, po analizie akt administracyjnych przede wszystkim należy stwierdzić, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r., [...], załatwione zostało [...] kwietnia 2018 r. (po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd). Zauważyć należy, że od chwili wpływu odwołania do organu II instancji ([...] listopada 2017 r.) do dnia jego rozpatrzenia ([...] kwietnia 2018 r.), organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do jego rozpoznania. Organ nie informował strony postępowania o przyczynach nierozpoznania odwołania, ani nie wskazywał terminu jego rozpatrzenia - nawet po złożeniu przez stronę ponaglenia pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r.. Do chwili wniesienia skargi w niniejszej sprawie pozostawał zatem w bezczynności przez bez mała 5 miesięcy. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa nie rozpoznał odwołania skarżącego z [...] listopada 2017 r. (wpływ do organu odwoławczego - [...] listopada 2017 r.). Minister powinien był zakończyć sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, albo wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 § 1 kpa, jednak nie dopełnił również tego obowiązku informacyjnego. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie Ministra pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym, zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu odwołania skarżącego należało uznać za uzasadniony. Z art. 149 ppsa wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez sąd skargi na bezczynność wyłącza możliwość jej uwzględnienia nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego do jej wydania. W takiej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe, co musi prowadzić do jego umorzenia w zakresie dotyczącym ewentualnego nałożenia na organ obowiązków, mających prowadzić do zniesienia stanu bezczynności. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie w następstwie wydania przez Ministra w dniu [...] kwietnia 2018 r., a zatem przed dniem wyrokowania przez Sąd, decyzji rozpoznającej odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r.. Spowodowało to konieczność częściowego umorzenia postępowania, tj. w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji. Podzielić jednak w tym miejscu należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w postanowieniu z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12, że przepis art. 149 ppsa w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo nie miały takiego charakteru. Przy czym uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące pomimo tego, iż są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszeniem prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13). W niniejszej sprawie, kontroli Sądu podlegał okres od [...] listopada 2017 r., tj. od dnia wpływu odwołania od decyzji Wojewody [...] do dnia wniesienia skargi – [...] kwietnia 2018 r.. Odwołanie skarżącego zostało rozpoznane przez Ministra [...] kwietnia 2018 r., zatem po wpłynięciu skargi do Sądu. Zestawienie dat jasno wskazuje, iż organ nie dotrzymał terminu ustawowego, czego sam nie kwestionuje. Jednakże, jak wyżej wskazano, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, bowiem przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. W niniejszej sprawie niewątpliwe nastąpiło przekroczenie terminu określonego art. 35 § 3 kpa, bowiem organ rozpoznał sprawę po upływie bez mała 5,5 miesiąca. Sąd wziął jednak pod uwagę również wskazany przez organ tryb rozpoznawania wpływających spraw w organie (według kolejności wpływu), okoliczność niewystarczającej obsady kadrowej do załatwienia ich w terminach ustawowych oraz fakt, że sprawa została już rozpoznana stosownym rozstrzygnięciem. Powyższe, zdaniem Sądu nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd z urzędu nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny oraz nie znalazł uzasadnienia dla przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 6 ppsa, o co wnioskował skarżący. W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ nadal nie załatwi sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zaszła z uwagi na fakt, że odwołanie zostało już rozpoznane. Mając powyższe na uwadze, na podstawie 161 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa, Sąd orzekł jak w punktach od 1. do 4. sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 5. wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ppsa. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się wpis od skargi (100 zł), ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) i wynagrodzenie jego pełnomocnika procesowego (480 zł) - zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).