IV SAB/Wa 222/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lipca 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. D., M. S., M. D., W. D., L. B., R. B., K. S. na przewlekłość Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku A. D., M. S., M. D., W. D., L. B., R. B., K. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. (nr [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1975 r. (nr [...]) 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku A. D., M. S., M. D., W. D., L. B., R. B., K. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. (nr [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1975 r. (nr [...]) 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wskazanej w punkcie 1; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wskazanej w punkcie 1 miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 5. oddala skargę w pozostałej części; 6. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących A. D., M. S., M. D., W. D., L. B., R. B., K. S. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa" (dalej również: "organ" lub "Minister") postępowania w sprawie wniosku A. D., M. S., M. D., W. D., L. B., R. B., K. S. (dalej łącznie: "skarżący") o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. (nr [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1975 r. (nr [...]) w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem udziału [...] K. D. w nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o pow. 13771 m2 oznaczonej nr [...], zapisanej w księdze wieczystej "[...] hip. Nr [...] dawny [...] pierwotny [...]" oraz hip. nr [...]. II. Stan sprawy przedstawia się następująco. II.1. Pismem z 12 czerwca 2013 r. skarżący reprezentowani przez radcę prawnego złożyli do Ministra Transportu i Budownictwa oraz Gospodarki Morskiej wniosek o stwierdzenie nieważności opisanych wyżej decyzji wywłaszczeniowych (data wpływu pisma do Ministerstwa: 20 czerwca 2013 r.). II.2. Minister pismem z 11 października 2013 r. wezwał skarżących do wskazania, czy domagają się stwierdzenia nieważności decyzji w całości, czy też tylko w części dotyczącej odszkodowania. Skarżący udzielili odpowiedzi na to pismo 23 października 2013 r. II.3. Pismami z 12 maja 2014 r. Minister zwrócił się do Urzędu Miasta [...], Archiwum Państwowego w [...], Archiwum Zakładowego [...] w [...] z wnioskiem o nadesłanie akt archiwalnych związanych z przedmiotowym wywłaszczeniem. Materiały archiwalne zostały przesłane do Ministerstwa 30 maja i 2 czerwcu 2014 r. II.4. Pismem z 9 lipca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wystąpił do Urzędu [...] z wnioskiem o przesłanie aktualnego stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości. Minister został wezwany do uzupełnienia tego wniosku pismem z 11 sierpnia 2015. Pismo uzupełniające nosi datę 30 września 2015 r. Urząd [...] przekazał żądane dokumenty w dniu 23 października 2015 r. II.5. W dniu 15 marca 2016 r. do Ministra wpłynęło wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa (złożone w trybie art. 37 § 1 k.p.a.). II.6. Pismami z 1 kwietnia 2016 r. Minister wystąpił do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Centrum Personalizacji Dokumentów o podanie adresów zamieszkania K. S., S. S., T. S., S. S., J. W., Z. K., G. D. II.7. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) Minister odmówił stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej decyzji wywłaszczeniowych. III.1. W skardze z 30 marca 2016 r. (nadanej na poczcie w dniu 10 maja 2016 r.) zatytułowanej jako "skarga na bezczynność" skarżący reprezentowani przez radcę prawnego wnieśli o: 1. zobowiązanie Ministra do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. zobowiązanie Ministra do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz skarżących, według norm przepisanych. III.2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Minister przedstawił stan sprawy oraz podkreślił, że w sprawie nie doszło do bezczynności, albowiem organ podejmował szereg działań zmierzających do zebrania materiału dowodowego. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie. IV.2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15, CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). IV.3. Rozważając, czy w niniejszej sprawie Minister pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekłości należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że ustawodawca nie zdefiniował tych pojęć. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia wskutek niepodejmowania żadnych istotnych czynności w sprawie. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Reasumując, pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15, CBOSA). Uzupełniająco należy podnieść, że w komparycji wyroku Sąd określił przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie jako skarga na przewlekłość, a nie skarga na bezczynność, jak to wskazano literalnie w skardze. Lektura uzasadnienia skargi prowadzi bowiem do wniosku, że w rzeczywistości skarżący zarzucili Ministrowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezsporne jest w szczególności między stronami, że Minister podejmował szereg czynności w sprawie zmierzających do zebrania materiału dowodowego. Inną natomiast kwestią jest ocena, czy organ działał tu sprawnie i efektywnie. Właśnie w celu uniknięcia wątpliwości, czy w takim przypadku mamy do czynienia z bezczynności organu, wprowadzono pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu rządowego projektu nowelizacji k.p.a. i p.p.s.a. (przeprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r.), stwierdzono bowiem: "Proponowana zmiana treści art. 37 powoduje przyznanie stronom postępowania administracyjnego prawa skarżenia nie tylko bezczynności organów administracji publicznej, ale również przewlekłości prowadzonego przez te organy postępowania. Obecne przepisy Kodeksu nie pozwalają na skarżenie przewlekłości postępowania, co w efekcie powoduje, że organy administracji publicznej dość często prowadzą postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując szereg czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonując czynności pozorne, co powoduje, że formalnie nie są bezczynne. Na lukę prawną w tym zakresie zwracał niejednokrotnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, a ostatnio również Europejski Trybunał Praw Człowieka w [...]. Rozszerzenie prawa do złożenia zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało również ten skutek, że przewlekłość postępowania, analogicznie jak obecnie bezczynność (niezałatwienie sprawy w terminie), będzie podlegać kognicji sądów administracyjnych, które będą mogły ukarać grzywną organ prowadzący postępowanie w sposób przewlekły" (zob. druk sejmowy 2987/VI kadencja). Reasumując, Sąd przyjął, że rzeczywistym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest przewlekłość postępowania, a nie bezczynność organu. W ocenie Sądu, zwłaszcza w aspekcie znanych wątpliwości interpretacyjnych co do odróżniania bezczynności od przewlekłości, o rzeczywistym przedmiocie zaskarżenia decyduje całościowa analiza skargi i akt sprawy, a nie terminologia użyta w skardze (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 457/15, CBOSA). Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w sprawach administracyjnych nie może bowiem przyjmować formy sporu o słowa (contradicto in terminis), lecz winno być sporem o prawo (contradicto in iuris). Taki właśnie wymóg nakłada w tym względzie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (por. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). IV.4. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że Minister od chwili otrzymania wniosku o stwierdzenie nieważności (tj. 20 czerwca 2013 r.) do chwili wydania decyzji (10 czerwca 2016 r.) podejmował szereg czynności w sprawie zmierzających do zebrania materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Równocześnie jednak pomiędzy poszczególnymi działaniami Ministra występowały bardzo długie okresy bezczynności. Przykładowo, pomiędzy otrzymaniem wniosku, a pierwszą czynnością Ministra (tj. zapytaniem, czy decyzje wywłaszczeniowe są kwestionowane w całości, czy tylko w części dotyczącej odszkodowania) minęło prawie 4 miesiące. Skarżący udzielili odpowiedzi na to zapytanie już w piśmie z 23 października 2013 r., tymczasem kolejna czynność Ministra nosi dopiero datę 12 maja 2014 r. (prawie siedem miesięcy bezczynności). Następnie, Minister po otrzymaniu dokumentów z archiwum w maju i czerwcu 2014 r. do lipca 2015 r. nie podejmuje jakichkolwiek czynności (ponad rok bezczynności). Kolejny istotny okres bezczynności ma miejsce między październikiem 2015 r. a marcem 2016 r., kiedy to skarżący kierują wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (prawie pięć miesięcy bezczynności). W świetle powyższych okoliczności zasadne jest przyjęcie, że Minister prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły. Uzasadnia to wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. IV.5. W ocenie Sądu, przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też Sąd orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Sąd miał przede wszystkim na uwadze, że w przedmiotowej sprawie wystąpiło kilka opisanych wyżej wielomiesięcznych okresów "przestoju", podczas których Minister nie prowadził jakiegokolwiek postępowania. Okresy te były przy tym zbyt długie, aby można je było tłumaczyć koniecznością analizy zebranego materiału oraz relewantnego stanu prawnego i orzecznictwa. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby w sprawie zaszły jakiekolwiek okoliczności niezależne od organu, które uzasadniałaby zwłokę w rozpoznaniu sprawy, a zwłaszcza aby winę ponosili tu skarżący. Okolicznościami takimi nie są w szczególności – znane Sądowi z urzędu - braki kadrowe oraz zmiany organizacyjne w ministerstwach. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., II OSK 2338/13, CBOSA). Przyczyny te mogą mieć natomiast znaczenie w aspekcie możliwości ewentualnego przypisania winy konkretnemu pracownikowi organu, jednakże zagadnienie to nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że stwierdzenie przewlekłości, podobnie jaki i ocena, czy miała ona charakter rażący, są kategoriami obiektywnymi, niezależnymi od ewentualnej winy poszczególnych funkcjonariuszy publicznych. IV.6. Zdaniem Sądu, zasadne było wymierzenie organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wymierzenie grzywny ma charakter fakultatywny. Uwzględniając opisane wyżej długie okresy zwłoki w procedowaniu Sąd uznał, że wymierzenie organowi grzywny jest konieczne przede wszystkim w aspekcie funkcji prewencyjnej tego środka prawnego. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy Sąd uznał, że kwota w wysokości 1000 zł jest proporcjonalna do zakresu stwierdzonej przewlekłości. Kwota ta stanowi zaledwie około 2,5 % maksymalnej kwoty grzywny (wynoszącej 38 999,78 zł – zob. Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r., M.P. z dnia 11 lutego 2016 r.). Jako okoliczności uzasadniające ustalenie tak niskiej kwoty grzywny Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę to, że przedmiotowa sprawa była szczególnie skomplikowana pod względem faktycznym i prawnym. Ponadto, do jej rozpoznania konieczne było współdziałanie z innymi organami administracji publicznej w zakresie zebrania niezbędnego materiału dowodowego. IV.7. Wydanie przez Ministra przed rozpoznaniem skargi, tj. w dniu 10 czerwca 2016 r. decyzji, sprawia, że bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu Ministra do wydania w określonym terminie aktu. Dlatego też postępowanie w tej części podlegało umorzeniu (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). IV.8. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do zobowiązanie Ministra do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W szczególności możliwości takiej nie przewiduje art. 149 p.p.s.a. Dlatego też skarga w tej części podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.9. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). IV.10. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.