IV SAB/Wa 24/17

Dnia 13 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 13 czerwca 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B. na przewlekle prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku I. stwierdza przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 grudnia 2015 r. o wznowienie postępowania, II. stwierdza, że przewlekłość Ministra Infrastruktury i Budownictwa w rozpoznaniu wniosku o którym mowa w pkt I wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia wniosku, IV. wymierza grzywnę w wysokości 500 (pięćset) zł, V. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz J. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 1 marca 2016 r. J. B. złożył skargę na przewlekłość Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 7 grudnia 2015 r., złożonego przez niego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. i orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz D. i J. B. o wysokości 121 620 zł, za przejęte z mocy prawa prawo własności nieruchomości położonych w Gminie [...], oznaczonych jako działki ozn. nr geodezyjnym [...], o pow. 5,6785 ha i nr [...] o pow. 0,1209 ha, przeznaczonych pod budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i o ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] S.A., w wysokości 245400 zł, z tytułu wygaśnięcia obciążenia hipotecznego ustanowionego na w/w nieruchomościach oraz zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stanie się ostateczna. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w terminie 30 dni liczonych od dnia zwrotu akt sprawy do organu administracji publicznej, 2) stwierdzenie, iż bezczynność organu mała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., grzywny w wysokości, w oparciu o art. 154 § 6 w/w ustawy, 4) rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, o którym mowa w art. 119 pkt 4 P.p.s.a., 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o kwotę 17 zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pismem z dnia 7 grudnia 2015 r., wystąpił do Wojewody [...] na podstawie art. 148 § 1 K.p.a., z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. W odpowiedzi Wojewoda [...] przy piśmie z dnia 11 grudnia 2015 r., przekazał wniosek o wznowienie postępowania do organu wyższego stopnia, tj. Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Jednakże Minister Infrastruktury i Budownictwa (następca prawny Ministra Infrastruktury i Rozwoju) nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, ani nie poinformował wnioskodawcy o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku z dnia 7 grudnia 2015 r. Dlatego też skarżący pismem z dnia 29 kwietnia 2016 r., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie stosownych działań, o których mowa w art. 37 K.p.a., przy czym organ w dalszym ciągu nie podjął jakichkolwiek działań w tym zakresie. Skarżący działanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, który pomimo upływu terminów o których mowa w art. 35 K.p.a., nie poinformował strony o jakichkolwiek podjętych rozstrzygnięciach, ocenił jako stojące w jawnej sprzeczności z treścią art. 36 K.p.a., zgodnie z którym "o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nieruchomości położone w gminie [...], oznaczone jako działki nr [...] o po w. 5,6785 ha (obręb [...] objęta KW Nr [...]) i nr [...] o pow. 0,1209 ha (obręb [...], objęta KW Nr [...]), decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], zostały przeznaczone pod budowę obwodnicy [...]. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. i D. B. w wysokości 81 020,00 zł za prawo własności nieruchomości położonych w gminie [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 5,6785 ha i nr [...] o pow. 0,1209 ha, przejętych z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczonych na budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) oraz na rzecz [...] S.A. w wysokości 286 000,00 zł, z tytułu wygaśnięcia obciążenia hipotecznego ustanowionego na ww. nieruchomościach, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania [...], na rzecz Państwa J. i D. B. oraz na rzecz [...] S.A. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. i D. B. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. i orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. i D. B. w wysokości 121 620,00 zł za prawo własności ww. nieruchomości oraz o ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] S.A. w wysokości 245 400,00 zł z tytułu wygaśnięcia obciążenia hipotecznego ustanowionego na ww. nieruchomościach. Ponadto zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania na rzecz wymienionych stron w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji. W dniu 4 sierpnia 2014 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wpłynęło datowane na dzień 30 lipca 2014 r. żądanie wznowienia postępowania złożone skarżącego. Jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania skarżący wskazał wydanie przez Wójta Gminy [...] nowego zaświadczenia opisującego prawdziwe przeznaczenie przejętych działek (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Pismem z dnia 8 września 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wezwał J. B. do załączenia oryginału bądź uwierzytelnionej kopii zaświadczenia, które w ocenie wnioskodawcy miałoby stanowić podstawę do wznowienia ww. postępowania oraz uprawdopodobnienia daty, w której dowiedział się o okolicznościach mogących stanowić podstawę do wznowienia postępowania, w terminie 7 dni, od dnia otrzymania wezwania. Pismo to zostało doręczone J. B. w dniu 15 września 2014 r. i pozostało bez odpowiedzi. Następnie Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...]. W uzasadnieniu ww. postanowienia wskazano, że skarżący nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 148 § 1 K.p.a., dotyczącego uprawdopodobnienia daty, w której dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W dniu 14 grudnia 2015 r. do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wpłynęło datowane na dzień 7 grudnia 2015 r. ponowne żądanie wznowienia postępowania. Jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania skarżący wskazał na otrzymany w dniu 19 listopada 2015 r. z Urzędu Gminy [...] wypis i wyrys studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził iż, ze względu na wydane rozstrzygnięcie dotyczące przedmiotowej sprawy, bezczynność organu nie zachodzi. Ponadto wskazał, że podniesiona we wniosku okoliczność dotycząca przeznaczenia przedmiotowych działek była już podnoszona w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 lipca 2014 r. o wznowienie postępowania. Sprawa ta została zakończona postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], w którym organ odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...]. Skarżący w piśmie dnia 3 lutego 2017 r. wniósł o rozpoznanie skargi jako skargi na przewlekłość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania także w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu przewlekłości organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zgodnie z art. 52 § 1 tej ustawy jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Skarżący uczynił zadość temu wymogowi, bowiem w rozpatrywanej sprawie pismem z dnia 29 kwietnia 2016 r. wezwał do usunięcia naruszenia prawa. Należy podkreślić, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., który wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Pojęcie postępowania przewlekle prowadzonego obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest nieskutecznością i opieszałością oraz niesprawnością, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie. Kognicja sądu administracyjnego w ramach skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania obejmuje brak należytego zaangażowania organu w załatwienie indywidualnej sprawy na etapie poprzedzającym formalny upływ terminu do jej załatwienia, szczególnie w związku z niezasadnym wykorzystaniem instrumentów wydłużających termin albo go wstrzymujących (vide wyroki w sprawach: II SAB/Wa 1133/15 z dnia 13 października 2016 r.; II SAB/Gd 106/16 z dnia 5 października 2016 r.; II SAB/Po 72/16 z dnia 12 października 2016 r.; II SAB/Go 9/16 z dnia 27 października 2016 r., CBOSA). Skarżący podnosił Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że po stronie organu wystąpiły przesłanki przewlekłości postępowania. Do wniosku takiego prowadzi analiza podejmowanych przez organ czynności. W dniu 14 grudnia 2015 r. do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wpłynęło datowane na dzień 7 grudnia 2015 r. ponowne żądanie wznowienia postępowania. Jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania skarżący wskazał na otrzymany w dniu 19 listopada 2015 r. z Urzędu Gminy [...] wypis i wyrys studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. Od momentu wpływu wniosku do dnia wydania postanowienia upłynął zatem ponad rok. W ocenie zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania bez znaczenia pozostają przyczyny, dla których nie zostało zakończone, a zwłaszcza czy przewlekłe prowadzenie postępowania spowodowane zostało okolicznościami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 54/13, LEX nr 1363047). Nie ma też znaczenia, że skarżący złożył kolejny wniosek w tej samej sprawie, jak również to, czy jest on zasadny czy też nie. Sąd oceniając bezczynność i przewlekłość nie ocenia kwestii merytorycznych, a argumentacja, że wniosek skarżącego ponawiał zagadnienia już poprzednio rozstrzygnięte nie może stanowić usprawiedliwienia dla organu. Przeciwnie – taki stan rzeczy tworzy sytuację sprawy nieskomplikowanej, dla rozstrzygnięcia której terminy są krótsze. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jednak znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy P.p.s.a., czy też nie. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł, miarkując jej wysokość i uwzględniając zarówno zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminie wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też okoliczność, że nastąpiło już rozstrzygnięcie sprawy czasu wydawania wyroku, co implikuje jedynie potrzebę uwzględnienia oddziaływania tego środka na przyszłość. Organ zakończył stan przewlekłości, wydając w dniu [...] stycznia 2017 r. postanowienie znak: [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. Ze względu na wydanie przez organ postanowienia w dniu [...] stycznia 2017 r., a zatem rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy i zakończenie stanu przewlekłości, sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do jej rozpoznania. Zobowiązywanie organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku stało się bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 i art. 161 § 1 pkt 3, w związku z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. (tryb uproszczony), w zw. z art. 120 P.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł o kosztach postępowania (pkt 4 sentencji), na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., na które składają się koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i uiszczonej opłaty skarbowej (17 zł) od pełnomocnictwa, uwzględniając fakt korzystania przez skarżącego z pomocy prawnej (radcy prawnego). W odniesieniu do wysokości kosztów zastępstwa prawnego Sąd wziął pod uwagę aktualne w dniu złożenia skargi, jak i w dacie orzekania w przedmiotowej sprawie, stawki oraz zasady ustalania opłat wynikające z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z dnia 5 listopada 2015 r., poz. 1804), tj. § 14 ust. 1 pkt 1 lit c.