IV SAB/Wa 257/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: WSA Katarzyna Golat (spr.) WSA Wanda Zielińska – Baran po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S. i W. G. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postepowania w sprawie rozpatrzenia odwołania J. S. i W. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...]; II. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; IV. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz J. S. i W. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. S. i W. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, w piśmie z dnia 17 lipca 2017 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. Nr 806/20[...]13 odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] marca 1977 r. Nr [...] wydanej w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. [...], gminny [...] w [...] i [...], stanowiącą byłą własność I. G., zmienionej w zakresie punktu V dotyczącego sposobu wypłaty odszkodowania, decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1977 r. Nr [...]. Skarżący wnioskowali o: 1) zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia mu odpisu wyroku Sądu; 2) zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych; 3) a w związku z rażącą przewlekłością (a także faktyczną bezczynnością Organu) w wydaniu decyzji merytorycznej i naruszeniem wszelkich terminów załatwienia sprawy – o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie Organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 1 pkt 4 p.p.s.a Stan sprawy, poprzedzający wniesienie skargi, przedstawia się następująco. W piśmie z dnia 27 maja 2013 r. W. G. wniósł odwołanie od wskazanej na wstępie decyzji nadzorczej, wydanej przez organ I instancji w dniu [...] maja 2013 r. W piśmie z dnia 29 maja 2013 r. odrębne odwołanie od ww. decyzji wnieśli J. S. i W. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Akta administracyjne sprawy wraz z powyższymi odwołaniami wpłynęły do Ministra Infrastruktury i Budownictwa w dniu 14 czerwca 2013 r. W piśmie z dnia 15 grudnia 2016 r. organ II instancji poinformował strony o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy do dnia 31 marca 2017 r. W piśmie z dnia 10 kwietnia 2017 r. J. S. i W. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wezwali Ministra Infrastruktury i Budownictwa do zaprzestania naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji merytorycznej z zagrożeniem wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W piśmie z dnia 18 kwietnia 2017 r. organ II instancji powiadomił strony o braku możliwości zakończenia sprawy w związku z wypożyczeniem akt własnościowych do Urzędu Miasta [...] Biura Spraw Dekretowych oraz wskazał przewidywany termin jej rozstrzygnięcia do dnia 30 czerwca 2017 r. Akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości zostały zwrócone do Ministra Infrastruktury i Budownictwa J. S. i W. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika w piśmie z dnia 17 lipca 2017 r., które wpłynęło do organu w dniu 24 lipca 2017 r., wnieśli skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uzasadniając niedochowanie ustawowego terminu do rozpatrzenia odwołania znaczną liczbą prowadzonych postępowań administracyjnych, rozpatrywanych według kolejności wpływu, przekraczającą możliwości kadrowe organu oraz znacznym stopniem skomplikowania spraw będących przedmiotem ww. postępowań, wymagających podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności o charakterze dowodowym. Ponadto organ podniósł, że jakkolwiek przestrzeganie przez organ administracji zasady sprawności postępowania administracyjnego, ustanowionej w art. 12 k.p.a., ma doniosłe znaczenie dla zapewnienia prawidłowego biegu tego postępowania, o tyle realizacja tego postulatu nie może prowadzić do udaremnienia organowi osiągnięcia zasadniczego celu postępowania administracyjnego, jakim jest wyczerpujące wyjaśnienie i rozpatrzenie stanu faktycznego sprawy. Minister Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie skargi na bezczynność pozostaje stan sprawy administracyjnej w dacie orzekania przez sąd administracyjny w aspekcie sprawności, szybkości procedowania przez organ w celu załatwienia sprawy administracyjnej wymaganym prawem aktem lub czynnością. Pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie mógł uwzględnić skargi w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania aktu. Z akt sprawy wynika bowiem, że po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister rozpoznał przedmiotowe odwołanie i wydał decyzję w dniu [...] września 2017 r. Merytoryczne rozpoznanie odwołania przez organ, przed wyrokowaniem przez Sąd, eliminowało skargę na bezczynność organu w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, przeniosło bowiem ciężar sporu między stronami na kwestię zasadności decyzji z dnia [...] września 2017 r. Wówczas to strona, która kwestionuje zasadność takiej decyzji dysponuje środkiem zaskarżenia w postaci skargi (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Badanie legalności decyzji administracyjnej w sprawie bezczynność wykracza bowiem poza przedmiot tej sprawy. Wydanie przez organ dochodzonej decyzji przed datą wyrokowania przez sąd administracyjny w przedmiocie bezczynności nie zwalnia jednakże Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały jednak miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., sygn. akt I OSK 797/13). Użycie bowiem w zdaniu drugim ww. art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. W okolicznościach niniejszej sprawy doszło do oczywistego oraz niedopuszczalnego w państwie prawa naruszenia przepisów. Od organu administracji publicznej należy oczekiwać, że spełni najwyższe kryteria przestrzegania przepisów postępowania administracyjnego. Tymczasem niniejsza bezczynność doprowadziła do rażącego naruszenia konstytucyjnej zasady prawa jednostki do sprawnego działania organów administracji państwowej, której elementem jest wynikająca z art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania. Ponieważ postępowanie urzeczywistnia postulat praworządności, zaistniała bezczynność, zaprzeczająca stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa autorytet organu administracji publicznej. Zwłoki w rozpoznaniu odwołania nie może uzasadniać stanowisko organu, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Kładąc na szali te dwie zasady trzeba dojść do wniosku, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności mają jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Oceniając tę kwestię zauważyć należy, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należy uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15). Na gruncie rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że realia prowadzenia znacznej liczby analogicznych postępowań przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, znacznie utrudniają dotrzymanie terminów ustawowych ich zakończenia. Jednakże powyższe nie wpływa na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów prawa. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, a w szczególności zainicjowanie postępowania odwoławczego w 2013 r. jego długotrwałość i przebieg determinują ocenę, że zaistniała bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 9 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1489/16, stwierdził, że co do zasady wielość spraw w urzędzie, stanowiącym aparat pomocniczy organu rozpatrującego daną sprawę, nie stanowi przesłanki usprawiedliwiającej bezczynność w postępowaniu organu. Na ocenę bezczynności organu i uznania, że miała ona charakter rażący, nie ma również wpływu ostateczny sposób załatwienia sprawy lub treść kończącego postępowanie orzeczenia. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1000 (tysiąca) złotych, miarkując jej wysokość i uwzględniając zarówno zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania odwoławczego w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., jak też okoliczność, że nastąpiło już rozstrzygnięcie sprawy do czasu wydawania wyroku, co implikuje jedynie potrzebę uwzględnienia oddziaływania tego środka na przyszłość. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz w związku z art. 119 pkt 4 zw. z art. 120 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.