IV SAB/Wa 264/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku I. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 1000 zł (słownie: tysiąc złotych), IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej – T. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Pismem z dnia 21 lipca 2017r. T. K. (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu administracji, skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...] (dalej jako organ albo Wojewoda) dotyczącego rozpoznania wniosku o odszkodowanie tytułem utraconych korzyści i poniesionej rzeczywistej szkody na skutek wydania z rażącym naruszeniem prawa, nieważnych decyzji zatwierdzających plan realizacyjny oraz zezwalający na budowę domów jednorodzinnych położonych w [...], przy ul. [...] i [...] (znaki decyzji: [...] oraz [...]). Skarżąca wskazała, że wniosek o ww. odszkodowanie złożyła do Wojewody w dniu 12 lipca 2005r. z uwagi na to, że jej dom przy ul. [...], na skutek wydanych ww. decyzji został pozbawiony dostępu do drogi publicznej, a władze Miasta [...] nie zapewniły ciągu pieszo-jezdnego dla ww. budynku. W dniu 20 lutego 2008r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wojewody [...] w rozpoznaniu wniosku. Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2008r. Wojewoda [...] odmówił skarżącej przyznania odszkodowania. W dniu 14 maja 2008r. skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2008r. Decyzją z [...] lutego 2009r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji oraz decyzją z [...] lipca 2009r. ([...]) własną decyzję utrzymał w mocy. Wyrokiem sygn. akt VII SA/Wa 1659/09 z 14 stycznia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił złożoną przez skarżącą skargę. Następnie wyrokiem sygn. akt II OSK 1099/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji i stwierdził nieważność decyzji GIBN z [...] lipca i [...] lutego 2009r. W związku z wydanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego GIBN decyzją z [...] czerwca 2011r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2008r. wskazując, że Wojewoda nie był właściwym organem do rozpatrzenia wniosku skarżącej o przyznanie odszkodowania. Jednocześnie GINB wyjaśnił, że Wojewoda [...] z uwagi swoją niewłaściwość do załatwienia sprawy winien, w przypadku gdy organu nie da się ustalić, lub właściwym do rozpatrzenia jest sąd powszechny zwrócić podanie skarżącej w formie postanowienia. Skarżąca reasumując podkreśliła, że Wojewoda [...] w ciągu 6 lat nie wydał postanowienia wskazanego w decyzji GINB-u i nie zwrócił jej wniosku. Jednocześnie wniosła o rozpoznanie skargi i ukaranie Wojewody [...] grzywną w maksymalnej wysokości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł i jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie przysługującego skarżącej środka zaskarżenia, w postaci zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania a także wskazał, że sprawa postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] została przed tym organem zakończona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest w pełni uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.-dalej jako "p.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie stosownie do postanowień zawartych w § 1a art. 149 P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać również trzeba, że § 2, stanowi, iż sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W pierwszej kolejności należy wskazać, że niezasadne jest twierdzenie organu że skarga została wniesiona bez wyczerpania trybu instancyjnego. Należy bowiem zauważyć, że skarżąca w dniu 30 czerwca 2017 wniosła pismo zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", które należało uznać za zażalenie na przewlekłość złożone w trybie art. 37 k.p.a. Zażalenie to zostało wniesione do Wojewody [...], który prowadził w tym czasie postępowanie główne, lecz jak wynika z akt sprawy nie zostało ono przekazane do organu właściwego (nadrzędnego) celem jego rozpatrzenia. Dodać przy tym należy, że jeżeli organ miał wątpliwości jak traktować wskazane pismo winien był wezwać skarżącą do doprecyzowania złożonego żądanie a nie pozostawiać jedynie wskazane pismo w aktach sprawy. W ocenie Sądu pismo to spełnia wszelkie wymogi zażalenia na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania a zatem zdaniem Sądu skarżąca ze swej strony wyczerpała tryb instancyjny a tym samym należy uznać, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, o których mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017r. (art. 16 i 17 pkt 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw -Dz. U. poz. 935), bowiem przed wniesieniem skargi na przewlekłość, skarżąca złożyła pismem z dnia 30 czerwca 2017r. (wpływ do organu w dniu 4 lipca 2017r. – data na prezentacje) wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przepisy natomiast nie zakreślają minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków wskazanych w art. 37 § 1 k.p.a. w związku z art. 52 p.p.s.a. a wniesieniem skargi. Wobec tego stanowisko Wojewody co do odrzucenia skargi nie zyskało akceptacji Sądu. Przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie przyznania odszkodowania z tytułu utraconych korzyści i poniesionej rzeczywistej szkody na skutek wydania z rażącym naruszeniem prawa, nieważnych decyzji zatwierdzających plan realizacyjny oraz zezwalający na budowę domów jednorodzinnych położonych w [...], przy ul. [...] i [...] zainicjowanego w dniu 12 lipca 2005r. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] R. Hauser i M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 77, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, wskazane orzeczenie oraz orzeczenia wskazane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy przewlekłość postępowania obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 stycznia 2016 r. I OSK 2341/15, z 19 grudnia 2017r. I OSK 1039/17, z 25 stycznia 2018r. II GSK 3750/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Podstawą takiej oceny jest okoliczność, że od dnia wydania decyzji przez GINB (po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego), tj. od dnia 21 września 2011r. do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego, upłynęło prawie 6 lat. Pozbawienie stron możliwości ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy we wskazanym okresie stanowi o naruszeniu prawa do rozpoznania jej w rozsądnym terminie. Jak wynika z akt administracyjnych sprawa dotycząca przyznania odszkodowania skarżącej została załatwiona dopiero postanowieniem z [...] sierpnia 2017r. (po wniesieniu skargi a przed jej rozpoznaniem przez Sąd.). Zauważyć należy, że od dnia wpływu do organu decyzji wydanej przez GINB, tj. od 27 września 2011r. do dnia wydania postanowienia przez Wojewodę ([...] sierpnia 2017r.), organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku skarżącej. Dopiero po złożeniu przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ dwukrotnie (w dniach [...] lipca i [...] sierpnia 2017r.) podjął czynności mające jedynie na celu uzyskanie akt administracyjnych. Nie podjął natomiast żadnych innych czynności, które pozwalałyby na jak najszybsze załatwienie sprawy zgodnie z terminami określonymi w k.p.a. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ponadto, organ nie informował strony postępowania o przyczynach nierozpoznania wniosku, nie wskazywał terminu jego rozpatrzenia, nawet po złożeniu przez stronę pisma z dnia 30 czerwca 2017r. uznanego przez Sąd za zażalenie złożone w trybie art. 37 k.p.a.. Wobec powyższego, należy stwierdzić, że organ prowadził postępowanie w sposób bardzo przewlekły, i z nieznanych przyczyn nie podejmował czynności. Wojewoda [...] powinien był zakończyć sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania decyzji GINB albo wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a., który stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Organ nie dopełnił również tego obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 36 k.p.a. Nie ulega więc wątpliwości, że postępowanie Wojewody pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut prowadzenia postępowania w sposób przewlekły przez organ przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej należało uznać za w pełni uzasadniony. Wskazać należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa. Analiza treści art. 149 § 2 p.p.s.a. i użytego tam wyrazu "jednocześnie" wskazuje, że uwzględnienie skargi może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub nie, mimo że istnieją podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na wydanie aktu jeszcze przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r, sygn. akt. II OSK 1360/12 w CBONSA, postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12, Lex nr. 1247155). Za rażące naruszenie przepisów można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również rażącą długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Gd 30/11 - dostępne w: cbois). Biorąc pod uwagę przedstawiony przebieg postępowania wynikający z akt sprawy, zdaniem Sądu uprawnionym jest stwierdzenie, że w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] miała charakter rażący. W ocenie Sądu, postępowanie było prowadzone przez organ z rażącym naruszeniem zasady szybkości i ekonomiki postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. i zasady zaufania obywatela do organu wyrażonej w art. 8 k.p.a. Postępowanie trwało blisko 6 lat i w tym okresie organ nie przejawiał żadnej aktywności (z wyjątkiem pism z [...] lipca i [...] sierpnia 2017r.). Rażąco naruszono również art. 35 i 36 § 1 k.p.a. Konsekwencją takiego zakwalifikowania przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę jest celowość wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Co prawda orzeczenie w tym zakresie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione uznaniu Sądu niemniej instytucja ta została przewidziana jako możliwość realnego oddziaływania na organy administracji i w pewnych sytuacjach konieczne staje się jej orzeczenie. Jeżeli chodzi o samą zasadę wymierzenia grzywny w niniejszej sprawie, to przemawiają za tym przede wszystkim bardzo długi okres procedowania i nie podejmowanie w tym okresie żadnych czynności merytorycznych zmierzających do załatwienia sprawy a także fakt, że po złożeniu pisma przez skarżącą, które należało uznać za zażalenie złożone w trybie art. 37 k.p.a., organ ani nie podjął bez zbędnej zwłoki czynności celem zakończenia postępowania ani też nie wydał w spawie rozstrzygnięcia a co więcej nie nadał stosownego biegu pismu skarżącej, które winno być uznane jako zażalenie na przewlekłość. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy a także wniosek skarżącej złożony w tym zakresie, Sąd uznał, że kwota w wysokości 1000 zł w wystarczającym stopniu spełni funkcję prewencyjną tego środka prawnego. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I-II sentencji wyroku. O grzywnie orzeczono na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., jak w pkt III sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.