IV SAB/Wa 267/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosków Prezydenta Miasta [...] (działającego w imieniu Gminy Miejskiej [...] i Skarbu Państwa) oraz Akademii [...] im. [...] w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...]; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, o których mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego K. P. kwotę 100,00 zł (słownie: stu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. P., reprezentowany przez pełnomocnika, w piśmie z dnia 16 czerwca 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w rozpatrzeniu wniosków Prezydenta Miasta [...] oraz Akademii [...] im. [...] w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...]. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego wniosek Prezydenta Miasta [...] (działającego w imieniu Gminy Miejskiej [...] i Skarbu Państwa) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] wpłynął do kancelarii Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa w dniu 17 marca 2016 r. W piśmie z dnia 23 marca 2016 r. organ administracji zawiadomił strony postępowania o złożeniu wskazanego wniosku. Z kolei wniosek Akademii [...] im. [...] w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do kancelarii Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa w dniu 29 marca 2016 r. W piśmie z dnia 8 kwietnia 2016 r. organ administracji zawiadomił strony postępowania o złożeniu wskazanego wniosku. W dniu 22 kwietnia 2016 r. do Ministra wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 19 kwietnia 2016 r., zawierające wniosek o przesłanie kopii złożonych środków zaskarżenia, a w dniu 25 kwietnia 2016 r. kolejne pisma z dnia 20 kwietnia 2016 r., zawierające wniosek o powołanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 146 § 1 K.p.a. oraz o udzielenie informacji. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2016 r. organ administracji udzielił odpowiedzi na pismo z dnia 19 kwietnia 2016 r. W dniach 9 maja 2016 r. i 18 maja 2016 r. do Ministra wpłynęły kolejne pisma pełnomocnika skarżącego zawierające stanowisko w sprawie złożonych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie z dnia 6 czerwca 2016 r., które wpłynęło do kancelarii Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa w dniu 8 czerwca 2016 r., pełnomocnik skarżącego wezwał Ministra do wydania decyzji w sprawie wniosków Prezydenta Miasta [...] oraz Akademii [...] im. [...] w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] lipca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał decyzję (znak: [...]), którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...]. W odpowiedzi na skargę K. P. organ administracji wniósł o jej oddalenie. Minister podniósł, że zasada szybkości postępowania jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Wywiódł, że szybkość postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu stron postępowania. Organ administracji wskazał dalej, że w dniu [...] lipca 2016 r. wydał decyzję, którą rozpatrzył wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaznaczył, że sprawy rozpatrywane są według kolejności wpływu, a przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej sprawy nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. Minister nadmienił, że w wydziale, w którym prowadzono postępowanie, jest ponad pięćset spraw, a referentów, którzy je prowadzą jest czterech. Sprawy rewindykacyjne cechują się natomiast skomplikowanym charakterem i koniecznością podjęcia wielu czynności, zarówno znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, jak i niedokumentowanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej również jako P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie, w związku z wydaniem przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...], postępowanie w zakresie obejmującym zobowiązanie organu administracji do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe. Rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji w sprawie powoduje bowiem, że brak jest podstaw do zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy na podstawie art. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z powyższych względów Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania decyzji. Wydanie przez organ administracji decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność nie powoduje jednak, w świetle treści art. 149 § 1 i art. 149 § 1a P.p.s.a., że postępowanie staje się bezprzedmiotowe także w zakresie dotyczącym stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, oraz stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brzmienie art. 149 § 1 i art. 149 § 1a P.p.s.a. powoduje, że nawet, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ administracji wydał rozstrzygnięcie, to sąd administracyjny, na podstawie akt sprawy, musi dokonać oceny, czy organ ten, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, dopełniając obowiązków płynących z art. 12, a także z art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej również jako K.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Wyrażona w art. 12 K.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania nakazuje organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ogólny obowiązek szybkiego działania został skonkretyzowany w art. 35 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do treści art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Wedle natomiast art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3, co znajduje potwierdzenie w treści art. 35 § 4 K.p.a. W myśl art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Stosownie do treści art. 36 § 2 K.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Jak wskazano, wnioski Prezydenta Miasta [...] (działającego w imieniu Gminy Miejskiej [...] i Skarbu Państwa) oraz Akademii [...] im. [...] w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] wpłynęły do kancelarii Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa w dniach 17 marca 2016 r. i 29 marca 2016 r. Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem określony w art. 35 § 3 K.p.a. termin na rozpatrzenie obu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoczął bieg w dniu 30 marca 2016 r. Minister nie wydał decyzji ani w ciągu miesiąca, ani w ciągu dwóch miesięcy, a jedyne podjęte przez niego czynności, które znalazły odzwierciedlenie w aktach sprawy, to zawiadomienia o złożeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy i przysługujących stronom prawach oraz przekazanie pełnomocnikowi skarżącego, żądanych w piśmie z dnia 19 kwietnia 2016 r., poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów. W maju (9 i 18) do Ministra wpłynęły pisma strony zawierające stanowisko w sprawie złożonych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś 8 czerwca 2016 r. wezwanie do wydania decyzji w przedmiocie tych wniosków. Dopiero ponad miesiąc po rzeczonym wezwaniu i już po wniesieniu skargi na bezczynność – w dniu [...] lipca 2016 r. - organ administracji wydał decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. Należy przy tym wskazać, że Minister nie zastosował się do obowiązku wynikającego z art. 36 K.p.a. - nie poinformował stron o przyczynach zwłoki oraz o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. W ocenie Sądu opisane działanie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) i narusza będące jej konsekwencją obowiązki organu administracji, określone w art. 35 i art. 36 K.p.a. Minister wydał bowiem decyzję prawie trzy i pół miesiąca po wpłynięciu drugiego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zawiadomił stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy, a poza zawiadomieniem o złożeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, jedyną czynnością, której podjęcie w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. dokumentują akta sprawy, jest przesłanie skarżącemu potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii rzeczonych wniosków. Choć rozpoznanie przez organ wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpiło z naruszeniem terminów przewidzianych w K.p.a., to zdaniem Sądu bezczynność organu w załatwieniu sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na gruncie procedury sądowoadministracyjnej nie zostało ustawowo zdefiniowane pojęcie rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu do przypadków bezczynności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności organu administracji wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Stwierdzone przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie może być uznane za znaczące, ewidentnie wskazujące na zaniedbanie organu administracji, lub celowe działanie mające na celu pozbawienie prawa strony do rozpatrzenia sprawy. Stopień przekroczenia terminu, jak i czynności podjęte przez Ministra po wpłynięciu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie noszą też znamion lekceważenia stron. Organ administracji wystosował bowiem zawiadomienie o złożeniu rzeczonych wniosków i poinformował o możliwości składania dodatkowych wyjaśnień i wniosków oraz zapoznania się z materiałem dowodowym. W ciągu niespełna tygodnia przesłał też skarżącemu żądane w piśmie z dnia 18 kwietnia 2016 r. kopie dokumentów. Biorąc przy tym pod uwagę okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę, należy stwierdzić, że bezczynność organu administracji w przedmiotowej sprawie była wynikiem nie tyle zamierzonego, ewidentnie godzącego w prawa strony, zaniechania Ministra, co efektem niedostosowanej do ilości załatwianych spraw i stopnia ich skomplikowania obsady kadrowej, bądź organizacji pracy urzędu obsługującego Ministra. W tym stanie rzeczy, Sąd: 1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji; 2. na podstawie art. 149 § pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji; 3. na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 3 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.