IV SAB/Wa 284/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania - oddala skargę - P. A. M. wniósł skargę, zarzucając Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa bezczynność przy rozpatrzeniu jego odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r (błędnie przywołano w skardze datę 31 grudnia 2014 r.) o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej [...], zwanej dalej "decyzją lokalizacyjną". W uzasadnieniu skargi wskazano:, - 11 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzeczeniem o sygn. akt: IV SA/Wa 782/15 uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia przez Skarżącego odwołania od decyzji lokalizacyjnej; z uwagi na uchylenie przedmiotowego postanowienia organ, właściwy do rozpoznania odwołania z 17 września 2014 r. (w skardze mylnie datowane – 9 września), powinien je rozpoznać, jako wniesione we właściwym terminie i rozpatrzyć zawarte w nim zarzuty; przemawia za tym treść uzasadnienia wyroku o sygn. akt: IV SA/Wa 782/15; wskazuje się w nim, że - w zaistniałej sytuacji - "wniesienie środka prawnego po terminie należy uznać za skuteczne z mocy samego art. 112 kpa bez konieczności przywracania takiego terminu"; przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na względzie zapatrywanie prawne wyrażone w wyroku Sądu, - organ odwoławczy natomiast, zamiast rozpatrzyć odwołanie skarżącego, wydał postanowienie o wznowieniu postępowania (z [...] października 2015 r.) a następnie - w tym samym dniu - wydał postanowienie o zawieszeniu toczącego się postępowania. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie wskazując: - wyrok o sygn. akt IV SA/Wa 782/15, wobec jego niezaskarżenia, stał się prawomocny 1 sierpnia 2015 r.; z uwagi na to organ odwoławczy został zobligowany do ponownego rozpatrzenia podania Skarżącego, złożonego osobiście 22 września 2014 r. w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] (Oddział Zamiejscowy w [...]), - w danej sprawie (wobec wniesienia innych odwołań od decyzji lokalizacyjnej) została wydana przez organ odwoławczy decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] grudnia 2014 r.; była ona ostateczna w administracyjnym toku instancji; mając wobec tego na względzie zawartą w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie opubl. w Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, organ był obowiązany żądanie Skarżącego, zawarte w piśmie z 17 września 2014 r., niezależnie od tego jak jest nazwane (odwołanie, odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu, ltd.), rozpatrzyć przy zastosowaniu właściwych w danych okolicznościach przepisów postępowania; należało je zatem potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania, oparty na podstawie art 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (tak np. wyrok WSA o sygn. akt II SA/Gd 755/10 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), - wobec tego postanowieniem z [...] października 2015 r., na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 150 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] grudnia 2014 r.; mając jednak na uwadze fakt, że decyzja ta była przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (z uwagi na jej zaskarżenie przez inne strony postępowania) organ, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., postanowieniem z tego samego dnia, zwanym dalej "postanowieniem zawieszającym", zawiesił z urzędu wznowione postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie decyzji z [...] grudnia 2014 r.; w uzasadnieniu postanowienia zawieszającego, wyjaśniono, że we wznowionym postępowaniu organ jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżącego, a wyrok sądu administracyjnego w sprawie ze skarg na orzeczenie z [...] grudnia 2014 r. może mieć wpływ na toczące się postępowanie wznowieniowe; nastąpiła więc konieczność zawieszenia postępowania wznowieniowego do czasu rozpoznania skargi przez sąd, - zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów, przewidzianych w K.p.a. (art. 103); tym samym eliminuje możność powstania bezczynności, związanej z upływem terminu załatwienia sprawy; niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje; okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności; zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że w razie zawieszenia postępowania nie można skuteczne zarzucić organowi administracji publicznej bezczynności w sprawie (tak wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1380/07 i I OSK 1780/12 – dostępne w CBOSA; oraz B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo H. Beck, Warszawa 2005 r., str. 458); nie można więc postawić organowi zarzutu bezczynności, skoro postępowanie w przedmiotowej sprawie jest zawieszone od [...] października 2015 r., - Skarżący miał prawo zaskarżania postanowienia zawieszającego w drodze wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy, a następnie w drodze skargi, wnoszonej do sądu administracyjnego; to w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogła być oceniana kwestia prawidłowości tego rozstrzygnięcia - w tym w szczególności - ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki, uzasadniające zawieszenie postępowania, - w piśmie organu z 1 marca 2016 r., stanowiącym odpowiedź na pismo skarżącego z 29 stycznia 2016 r. (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), wyjaśniono, że niemożność rozpatrzenia odwołania oraz konieczność zawieszenia postępowania wznowionego przez organ, wynikała z faktu, iż decyzja z [...] grudnia 2014 r. stanowi przedmiot badania przez sąd administracyjny; poinformowano też Skarżącego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 14 grudnia 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 783/15), uchylił w całości decyzję z [...] grudnia 2014 r.; dopiero prawomocne zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego, prowadzonego w sprawie tej decyzji, oraz doręczenie organowi wyroku sądu wraz z aktami sprawy, umożliwi podjęcie zawieszonego postępowania, a następnie jego zakończenie, - na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę (27 lipca 2016 r,), nadal nie ustąpiła przyczyna z powodu której zostało zawieszone postępowanie, prowadzone po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] grudnia 2014 r.; bowiem wyrokiem z 20 lipca 2016 r. (sygn. akt II OSK 959/16), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok o sygn. akt IV SA/Wa 783/15, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji; nadal zatem istnieje przeszkoda, uniemożliwiająca podjęcie i zakończenie postępowania wznowionego postanowieniem z [...] października 2015 r., - organ, prowadząc postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania Skarżącego od decyzji lokalizacyjnej, potraktowanego jako wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją z [...] grudnia 2014 r., nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu w terminie lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zwłoka w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu, przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na bezczynność albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa, w myśl art. 37 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku zadość temu wymaganiu czynił wniosek z 29 stycznia 2016 r. Przepisy nie zakreślą minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). Wskazane terminy mają zastosowanie o ile postępowanie się toczy, nie zaś gdy – jak w danym przypadku - zostało zawieszone (wobec treści art. 103 jak i 35 § 5 K.p.a.). W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że w obiegu pozostaje postanowienie z [...] października 2015 r. o zawieszeniu postępowania zainicjowanego pismem skarżącego z 17 września 2014 r. (określonego mianem odwołania). Wobec treści skargi i zakresu sprawy o bezczynność rolą Sądu była ocena czy: - zawieszenie postępowania pozostawało w związku z merytorycznym rozpatrywaniem wniosku skarżącego (określonego mianem odwołania), zwłaszcza w kontekście oceny prawnej, wyrażonej w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 782/15 a – jeżeli odpowiedź będzie twierdząca - nie zachodziły przesłanki podjęcia postępowania, wobec przesłanek, wskazanych w postanowieniu o zawieszeniu. Przedmiotem rozważań Sądu w danej sprawie nie może być natomiast to, czy postanowienie o zawieszeniu postępowania było merytorycznie zasadne. Kwestia ta może być, bowiem badana wyłącznie w nadzwyczajnych trybach administracyjnych (art. 126 w zw. z art. 101 § 3 K.p.a.) zaś Sąd ocenia dopiero legalność zaskarżonych doń, ostatecznych orzeczeń w danym przedmiocie. Wobec tak zakreślonych ram sprawy, należy wskazać, że organ administracji trafnie w konkretnej sytuacji procesowej skonstatował zasadność rozpatrzenia pisma Skarżącego z 17 września 2014 r., jako żądanie wznowienia postępowania. W sytuacji procesowej na dzień, gdy – wobec uchylenia przez sąd administracyjny postanowienia o uchybieniu terminu – organ rozpoczął procedowanie nad odwołaniem, w obiegu prawnym pozostawała ostateczna decyzja w sprawie (z 31 grudnia 2014 r.); uchylono ją dopiero nieprawomocnym wyrokiem z 14 grudnia 2015 r (sygn. akt IV SA/Wa 783/15). W takiej sytuacji na dzień rozpatrywania wniosku nie było możliwe jego rozpatrzenie jako odwołanie (zgodnie z nazwą pisma), bez uprzedniego wzruszenia ostatecznym aktem orzeczenia z [...] grudnia 2014 r. Trafnie więc wniosek zakwalifikowano jako żądanie wznowienia postępowania. Konstatacja organu nie pozostaje w opozycji do oceny prawnej, wyrażonej w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 782/15. Wskazano tam, że odwołalnie Skarżącego należało rozpatrzyć. Dotyczyła ona stanu - in abstracto – historycznego, a więc na dzień wniesienia środka odwoławczego. Nie odnosiła się natomiast sytuacji procesowej, jaka nastąpiła nad dzień rozpatrywania wniosku z 17 września 2014 r. po uprawomocnieniu wyroku – gdy w obiegu pozostawała ostateczna decyzja z [...] grudnia 2014 r. Trafnie ocenił także organ, że brak było w sprawie podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania. Przyczyną zawieszenia było toczące się przed sądem administracyjnym postępowanie w przedmiocie kontroli legalności decyzji z [...] grudnia 2014 r. Postępowanie to, do dnia wniesienia skargi, nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.