IV SAB/Wa 287/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na przewlekłość postępowania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpoznania wniosku A. M. z dnia [...] marca 2011 roku 1. umarza postępowanie w przedmiocie wydania decyzji; 2. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z wniosku skarżącego A. M. z dnia [...] marca 2011 roku o przyznanie świadczenia pieniężnego; 3. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje skarżącemu A. M. od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców sumę pieniężną w wysokości 1000 (jednego tysiąca) złotych; 5. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z 27 kwietnia 2015 r. A.M., dalej zwany "skarżącym" wniósł skargę na bezczynność Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o wypłacenie świadczenia pieniężnego na podstawie art. 72 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium R.P. za okres od czerwca 2009 r. do marca 2010 r. Wniósł o zobowiązanie Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców do wydania aktu administracyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z 7 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego zmodyfikował żądanie wnosząc o: 1. Stwierdzenie, że Szef Urzędu ds. cudzoziemców dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 2. Przyznanie skarżącemu do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców sumy pieniężnej w wysokości 19. 498,90 zł; 3. Ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku wskazanego w pkt 2 wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim tj. 38 997,80 zł. W uzasadnieniu skargi wskazano że skarżący 9 marca 2011 r. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego na zaspokojenie kosztów pobytu na terytorium Polski. Wniosek nie został rozpoznany. Pismem z 11 kwietnia 2011 r. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców poinformował skarżącego, że jego wniosek nie może być pozytywnie rozpatrzony. Nie została w tym przedmiocie wydana decyzja administracyjna. 5 marca 2015 r. skarżący dowiedział się o tym, że wniosek powinien zostać rozstrzygnięty decyzją. Tego samego dnia skarżący wniósł do organu pismo stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. [...] kwietnia 2015 r. organ wydał postanowienie w którym wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 30 lipca 2015 r. Mimo wskazanego terminu decyzja nie została wydana. W piśmie pełnomocnika z dnia 7 kwietnia 2015 r. wskazano ponadto na naruszenie przez organ art. 8 i 15 k.p.a., wprowadzenie skarżącego przez organ w błąd poprzez uznanie przez organ że nie toczy się postępowanie administracyjne, niepoinformowanie że powinna być w sprawie wydana decyzja administracyjna. Uniemożliwiło to skarżącemu odwołanie się od rozstrzygnięcia i realizację jego prawa do uzyskania świadczeń pieniężnych, co z kolei doprowadziło go do życia w ubóstwie, pozostania osobą bezdomną. Takie działanie stanowi o spełnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przyznając jednakże prawidłową formą rozstrzygnięcia sprawy powinna być decyzja administracyjna. W związku z tym wydane zostało postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. wyznaczające termin załatwienia sprawy do 30 lipca 2015 r., który uwzględniał zawiłość sprawy. W odniesieniu o zarzutów organ uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. gdyż organ mimo że popełnił błąd co do formy w jakiej powinno nastąpić rozstrzygnięcie sprawy ostatecznie zajął stanowisko w sprawie. Fakt, że organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez rozpoznania ale skierował do niego pismo świadczy o braku podstaw do stwierdzenia że naruszenie art. 35 K.p.a. miało charakter rażący. Organ nie zgodził się także ze stwierdzeniem skarżącego, że o tym iż właściwą formą załatwienia sprawy była forma decyzji dowiedział się 5 marca 2015 r. gdyż pismo odmowe otrzymał znaczenie wcześniej tj. 12 marca 2011 r. i już wtedy wiedział iż decyzja nie została wydana. Wtedy już mógł skorzystać z możliwości jaką daje art. 37 § 1 K.p.a. i wezwać do usunięcia naruszenia prawa. Poza tym natychmiast po otrzymaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ podjął niezbędne czynności w sprawie. Organ uznał także za niezasadny zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. gdyż w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej przez organ I instancji a tym samym nie może być mowy o pozbawieniu strony możliwości odwołania. Decyzja merytoryczna została wydana [...] lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących przepisów prawa, sąd w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w sprawach skarg na podejmowane przez organy inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd orzeka również w zakresie skarg na bezczynność i przewlekłość organów administracji w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy (art. 3 § 2 pkt 8). Właściwość sądu w tym ostatnim przypadku dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych lub opieszałego ich prowadzenia. Przedmiotem zarzucanej przez skarżącego jest przewlekłość postępowania Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców w związku ze złożonym przez skarżącego, będącego cudzoziemcem, wniosku z dnia 9 marca 2011 r. o wypłatę świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów pobytu na terytorium Polski za okres od 1 czerwca 2009 r. do 31 marca 20110 r. Niesporne ostatecznie było że organ wniosek rozstrzygnął pismem z 11 kwietnia 2011 r. podczas gdy przewidzianą prawem formą rozstrzygnięcia powinna być decyzja administracyjna, która został wydana dopiero [...] lipca 2015 r., po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa pismem z 5 marca 2015 r. Organ nie zaprzeczył także że wydał w toku postępowania 1 postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. wyznaczające termin rozstrzygnięcia sprawy na dzień 30 lipca 2015r. Zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zgodnie z art.104 § 1 K.p.a. zasadą jest rozstrzyganie spraw w formie decyzji chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z przewlekłością postępowania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie prowadzi faktycznie postępowania lub prowadzi je w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności z nieuzasadnionym opóźnieniem, pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny lub gdy podejmujące czynności nie mające istotnego znaczenia w sprawie. Dla stwierdzenia stanu przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu w jego podjęciu. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania a przewlekłość miała charakter rażący. Wniosek skarżącego nie został załatwiony przez 4 lata w przepisanej prawem formie decyzji. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z art. 35 § 1 i 2 i 104 § 4 K.p.a., co stanowi o wypełnieniu przesłanki przewlekłości postępowania. Bez znaczenia dla oceny wyczerpania przesłanek do stwierdzenia przewlekłości postępowania były okoliczności dotyczące wiedzy skarżącego o konieczności wydania decyzji. Wiedzę tę powinien mieć organ a nie skarżący. Pozbawienie strony przez 4 lata możliwości ostatecznego rozstrzygnięcia istotnej sprawy stanowi o rażącym naruszeniu prawa strony do rozpoznania jej w rozsądnym terminie. W związku z tym Sąd uznał skargę na przewlekłość za zasadną. Wskazać należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie ale i na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Analiza § 2 art. 149 k.p.a. i użytego tam wyrazu "jednocześnie" w zw. z art. 417 § 3 kodeksu cywilnego wskazuje, że uwzględnienie skargi może polegać na stwierdzeniu że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub nie mimo, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na wydanie aktu jeszcze przed wydaniem przez Sąd wyroku, tak jak ma miejsce w tym wypadku (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r, sygn. akt. II OSK 1360/12 w CBONSA, postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12, Lex nr. 1247155). Za rażące naruszenie przepisów można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również rażącą długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11 - dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie organ w sposób oczywisty a więc i rażący naruszył art. 104 § 4 K.p.a i 35 § 1 K.p.a. poprzez nie wydanie decyzji przez 4 lata i nie poinformowanie strony o przyczynach nie wydania decyzji w odpowiedniej formie procesowej. Jednokrotne wydanie postanowienia o wyznaczeniu terminu do załatwienia sprawy nie daje podstaw do odmiennej oceny postępowania organu, tym bardzie że była to dopiero reakcja na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec tego, że pełnomocnik skarżącego nie cofnął wniosku o zobowiązanie do wydania aktu, Sąd wobec wydania decyzji z [...] lipca 2015 r. na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie w tym przedmiocie. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 K.p.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego świadczenie pieniężne w kwocie 1000 zł. W ocenie Sądu brak było podstawa do określenia tej kwoty w większej wysokości, ponieważ stanowiłoby to nadmiernie wzbogacenie skarżącego. Świadczenie o jakim mowa w tym przepisie nie jest formą odszkodowania. Jest natomiast swoistą formą zadośćuczynienia za nie wydanie rozstrzygnięcia w ustawowym terminie. Sąd z jednej strony miał na względzie czas trwania stanu przewlekłości (4 lata) ale z drugiej fakt, że skarżący faktycznie został poinformowany o odmownym rozstrzygnięciu niezwłocznie po złożeniu wniosku. Uwzględnił także fakt, że wniosek obejmował świadczenie na zaspokojenie potrzeb finansowych cudzoziemca a więc z tego względu powinien być rozpoznany w możliwie najkrótszym terminie jako służący zaspokajaniu potrzeb bytowych obcokrajowca. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. i 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.