IV SAB/Wa 29/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. sprawy ze skargi G. K. na przewlekłość Głównego Geodety Kraju w przedmiocie wydania orzeczenia administracyjnego - oddala skargę - IV SAB/Wa 29/12 UZASADNIENIE I. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. G. K. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Głównego Geodetę Kraju (dalej "Geodetę") w następstwie uchylenia przez Sąd wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1883/10 (dalej "przedmiotowy wyrok" albo "wyrok Sądu") decyzji Geodety z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej "Inspektora") z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 1996 roku, znak [...]. II. Skarga zarzuca Geodecie naruszenie: - art 35 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, a w każdym bądź razie w maksymalnie przewidzianym w tym celu terminie 2 miesięcy pomimo dysponowania przez organ z urzędu faktami i dowodami niezbędnymi do wydania orzeczenia; - art. 9 i 36 k.p.a. poprzez zaniechanie każdorazowego informowania skarżącego o przyczynach zwłoki oraz o przewidywanym nowym terminie ostatecznego załatwienia sprawy; - art. 12 k.p.a. poprzez niedziałanie w sposób szybki i wnikliwy oraz nie załatwienie sprawy niezwłoczne pomimo braku konieczności zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień w niniejszej sprawie; - art. 97 § 1 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania pomimo braku ku temu ustawowych przesłanek; - art. 32 k.p.a. poprzez odmówienie stronom postępowania toczącego się przed Sądem przymiotu strony niniejszego postępowania. lII. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący podniósł, co następuje: 1. Przedmiotowym wyrokiem Sąd uchylił decyzję Geodety z dnia [...] lipca, utrzymującą w mocy decyzję Inspektora z dnia [...] czerwca 2009 roku. Wyrok uprawomocnił się z dniem 31 marca 2011 roku. 2. Decyzją z dnia [...] maja 2011 roku, nr [...] (dalej "decyzją kasatoryjną") Geodeta uchylił decyzję Inspektora z dnia [...] czerwca 2009 roku w całości i zwrócił Inspektorowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. 3. Pismem z dnia [...] sierpnia 201.1 roku, nr [...], Geodeta zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kasatoryjnej z uwagi na śmierć strony tego postępowania Pana M. B. (dalej "zmarły" albo "zmarła strona"). W piśmie Geodeta poinformował, że prowadzi obecnie czynności mające na celu ustalenie wszystkich stron postępowania. Do pisma tego została załączona kopia pisma skierowanego do L. B., w której organ wzywa ją do przedłożenia dokumentu, z którego by wynikał krąg spadkobierców po zmarłej stronie. 4. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 roku (dalej również "wezwanie") skarżący wezwał Geodetę do usunięcia naruszenia prawa, tj. art. 9, 12, 35, 36 k.p.a., polegającego na niezałatwieniu niniejszej sprawy bez zbędnej zwłoki, a w każdym bądź razie w maksymalnie przewidzianym w tym celu terminie dwumiesięcznym, na zaniechaniu informowania skarżącego o fakcie i przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie wraz ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, a przez to rażące naruszenie obowiązku działania organu wnikliwie i szybko oraz obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony-postępowania o stanie sprawy. 5. W reakcji na powyższe wezwanie Geodeta, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 roku, zawiesił postępowanie w sprawie, stwierdzając że M. B. zmarł w toku postępowania. 6. Skarżący wniósł do Geodety o ponowne rozpatrzenia sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. We wniosku skarżący poinformował organ, iż wszyscy następcy prawni zmarłej strony zamieszkują pod jednym adresem przy ul. [...],[...] M. 7. Ustosunkowując się w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 roku do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Geodeta stwierdził bezzasadność wezwania, podnosząc że wobec zawieszenia postępowania w dniu [...] stycznia 2012 roku, zarzut niezałatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki jest nieuzasadniony. Organ podniósł nadto, iż ustalenia Sądu w przedmiocie następców prawnych zmarłej strony, poczynione w ramach postępowania toczącego się w sprawie do sygn. akt IV SA/Wa 1883/10, nie są dla niego wiążące. Ustalenie, kto jest spadkobiercą zmarłej strony może być dokonane jedynie na podstawie postanowienia o stwierdzeniu spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia. 8. Przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekle prowadzenie postępowania przez Geodetę. (-) Organ zignorował fakt, iż strony niniejszego postępowania zostały już ustalone w ramach postępowania toczącego się przed Sądem w sprawie o sygn. akt sygn. akt IV SA/Wa 1883/10, w toku którego to postępowania strona zmarła w dniu [...] listopada 2010 roku. W efekcie Geodeta wydał decyzję kasatoryjną, błędnie przyjmując, iż zmarła strona jest w dalszym ciągu jego stroną zaś następcy prawni strony, ustaleni przez Sądu WSA w Warszawie nimi nie są. W następstwie powyższego organ mylnie przyjął, iż strona zmarł w toku postępowania toczącego się przed tym organem, co miałoby stanowić podstawę zawieszenia postępowania. (-) Dalsze działania organu nie tylko były niecelowe i niepotrzebne, ale zostały rozciągnięte w czasie ponad miarę. Po tym bowiem jak egzemplarz decyzji kasatoryjnej powrócił do organu z adnotacją, iż "adresat zmarł", co musiało nastąpić najpóźniej w dniu [...] czerwca 2011 roku, skoro pismem z tego dnia organ zwracał się do Urzędu Miasta M. z prośbą o przesłanie kserokopii aktu jego zgonu, zaś pismem z dnia [...] lipca 2011 roku skarżący przesłał organowi kserokopię aktu zgonu M. B., dopiero pismem z dnia [...] sierpnia 2011 roku, a zatem prawie 2 miesiące później, organ zwrócił się do żony zmarłego z prośbą o przesłanie postanowienia spadkowego, notarialnego poświadczenia dziedziczenia lub wskazanie, kto jest spadkobiercą zmarłej strony. Następnie, organ czekał kilka miesięcy na odpowiedź żony zmarłego, by dopiero w dniu [...] listopada 2011 roku wystąpić do Prezesa Sądu Rejonowego dla K. z pytaniem, czy toczy się postępowania spadkowe po zmarłym. (-) Gdyby zatem nawet hipotetycznie przyjąć, iż poszukiwanie spadkobierców zmarłej strony było zasadne, czemu skarżący zaprzecza, nie jest zrozumiałe, dlaczego organ nie podjął wszystkich tych czynności jednocześnie, tylko zwlekał z każdym z tych niepotrzebnych działań po kilka miesięcy oraz dlaczego nie podjął szeregu innych czynności, jak chociażby zwrócenie się do wszystkich znanych organowi następców prawnych z pytaniem, czy są oni spadkobiercami ustawowymi zmarłej strony. (-) Prowadząc postępowanie o sygn. akt IV SA/Wa 1883/10, w trakcie którego strona zmarła, Sąd ustalił, iż następcami prawnymi zmarłego są: L. B., M. B. i A. B. Sąd doręczył następnie tym podmiotom wyrok zapadły w sprawie, uznając, iż są one stronami tego postępowania. Po tym zaś, jak osoby te, tym samym nie kwestionując tego ustalenia, nie zaskarżyły wyroku zapadłego w tej sprawie, uzyskał on przymiot prawomocności (dowód: e-mail otrzymany z Sądu, zawierający informację o stronach tego postępowania, wykaz stron 3 postępowania toczącego się przed Sądem w sprawie o sygn. akt IV SAAA/a 1883/10 - w aktach tej sprawy). Geodeta jako podmiot biorący udział w postępowaniu toczącym się przed Sądem, a nadto organ administracji publicznej powinien był ustalić w sposób prawidłowy, kto był stroną tego postępowania. Ustalenia w tym zakresie poczynione przez Sąd i potwierdzone przez samych spadkobierców, powinny być wiążące w postępowaniu wszczętym w następstwie wydania tego wyroku. Niezależnie od powyższego Geodeta błędnie przyjął, iż można ustalić następców prawnych strony postępowania tylko i wyłącznie na podstawie postanowienia spadkowego, czy notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Należy się zgodzić z poglądem NSA, iż "następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej (...)" (wyrok NSA z dn. 16.1.2002 r., I SA 1421/00 (ONSA 2003, Nr 2, poz. 64). Spadkobierca według prawa polskiego nabywa spadek ipso iure z chwilą jego otwarcia (art. 925 K.c.). Na wniosek osoby mającej w tym interes sąd stwierdza nabycie spadku. Orzeczenie to ma znaczenie jedynie deklaratywne. Zgodnie zaś z art. 922 § 1 K.c., prawa i obowiązki zmarłego przechodzą na spadkobierców w chwili jego śmierci. Dopiero po stwierdzeniu przez sąd nabycia spadku obowiązuje ustanowione w art. 1025 § 2 K.c. domniemanie, "że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, jest spadkobiercą", które jest zresztą obalalne. Zgodnie z poglądem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2006 roku, sygn. akt III SA/Wa 305/06 (Legalis), który zasługuje na akceptację, wobec braku definicji terminu przewlekłości postępowania, przy interpretacji tego pojęcia możliwe jest posiłkowe odwołanie się do unormowań zawartych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. Nr 179, poz. 1843). Z przepisu art. 2 ust. 2 tej ustawy wynika, iż dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych w celu przeprowadzenia i zakończenia sprawy, uwzględniając charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron. Sąd ten dalej podnosi, iż pożądane jest również odwołanie się do zasady przewidzianej w art. 12 K.p.a. - szybkości, wnikliwości i prostoty postępowania. Z zasady ogólnej szybkości postępowania (art 12 K.p.a.) wypływa nadto obowiązek prowadzenia postępowania (załatwiania wniosków) w taki sposób, by nie można było zarzucić organowi zbędnej zwłoki czy opieszałości. Z poglądów orzecznictwa Sądów Administracyjnych wynika natomiast, iż przy ocenie zasadności skargi na przewlekłość nie mają znaczenia powody, dla których określony akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności czy bezczynność była zawiniona przez organ, ewentualnie czy jest następstwem przekonania organu o braku obowiązku podejmowania, określonych aktów lub czynności. Biorąc pod uwagę okoliczności, przytoczone powyżej, nie powinno budzić wątpliwości, iż organ prowadził postępowanie, wszczęte w następstwie wydania przez WSA w Warszawie wyroku uchylającego decyzję tego organu, w sposób przewlekły. Choć w długich odstępach czasu były podejmowane pewne działania, były one nie tylko niecelowe, ale nadto nie mogły doprowadzić do zamierzonego przez organ rezultatu w ustawowym terminie. Samo zaś zawieszenie postępowania, pomimo nie zaistnienia ustawowej przesłanki zawieszenia, co zostało wyjaśnione powyżej, stanowiło reakcję na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i zostało zapewne dokonane tylko i wyłącznie w celu uniknięcia odpowiedzialności za przewlekłe prowadzenie postępowania, będąc tym samym czynnością pozorowaną zwłaszcza wobec tego, iż o rzekomej podstawie zawieszenia organ wiedział już w czerwcu 2011 roku. W konsekwencji, pomimo upływu prawie roku od dnia uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie, uchylającego decyzję Głównego Geodety Kraju oraz przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania, organ prowadzi postępowanie, które mogłoby urzeczywistnić ten wyrok w sposób przewlekły. Pomimo braku obiektywnych przeszkód, które by uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stron postępowania i jego zakończenie, organ za niech uje celowych działań temu służących. IV. W odpowiedzi na skargę Geodeta wniósł o jej oddalenie, podnosząc że w prowadzonym przez niego postępowaniu administracyjnym nie doszło do przewlekłości. W przywołanym piśmie organ szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi, referując w tym kontekście kolejne etapy prowadzonego przez sobie postępowania oraz czynności podjęte w celu ustalenia spadkobierców zmarłej strony. Organ podniósł przy tym, że śmierć strony postępowania obligowała go do zgromadzenia urzędowego dowodu identyfikującego następców prawnych strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Sąd rozpoznał skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Głównego Geodetę Kraju na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art.3§2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Geodetę nie doszło do przewlekłości. VI. Instytucja skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego została wprowadzona do systemu prawa z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z 8 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Przewlekłość postępowania administracyjnego wystąpi wówczas, gdy w toku tego postępowania organ wprawdzie podejmuje czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. Podejmuje zatem pewne działania, których jednakże nie można uznać za konieczne dla wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia. W następstwie tychże działań zawisłe postępowanie staje się nadmiernie rozciągnięte w czasie i nadal w nieuzasadniony sposób się przedłuża, (vide wyroki: WSA w Białymstoku z 6 marca 2012 r. II SAB87/11, WSA w Łodzi z 10.06.2011 r., II SAB/Łd 20/11 z 06.10.2011 r., WSA w Kielcach II SAB/Ke 17/11 z 08.12.2011 r., WSA w Lublinie z 08.12.2011 r., II SAB/Lu 49/11 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pi, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można zatem mówić wtedy, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w postanowieniu z 21 grudnia 2010 roku, sygn. akt II GPP 5/10 wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo 6 strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Trafnie też wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. VII. Odnosząc powyższe uregulowania do niniejszej sprawy, należy zgodzić się z organem administracji, że do przewlekłości w prowadzonym przez niego postępowaniu nie doszło, a niezakończenie postępowania merytorycznym rozstrzygnięciem do dnia wniesienia skargi wyniknęło wyłącznie z konieczności formalnego i przy tym obligatoryjnego ustalenia spadkobierców zmarłej strony postępowania. Podkreślenia wymaga, że w związku z obiektywnymi przeszkodami do usunięcia wskazanej wyżej przeszkody procesowej z urzędu, organ zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., a następnie podjął je, niezwłocznie po ustaniu tychże przeszkód. Podkreślić w tym kontekście należy następujące fakty procesowe, mające miejsce w toku przedmiotowego postępowania: Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Geodeta zwrócił się do żony zmarłego o przesłanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym albo notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia. Na wypadek braku takiego postanowienia albo notarialnego aktu, Geodeta prosił o poinformowanie, czy zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym lub wskazanie, kto jest spadkobiercą po zmarłym. W związku z nieudzieleniem przez żonę zmarłego odpowiedzi na pismo z dnia [...] sierpnia 2011 r. Geodeta, pismem z dnia [...] listopada 2011 r., wystąpił do Prezesa Sądu Rejonowego dla K. w K. z prośbą o poinformowanie czy toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej stronie, a jeśli postępowanie to zostało zakończone, o przesłanie postanowienia spadkowego wraz z podaniem danych osobowych i adresowych spadkobierców. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Prezes Sądu Rejonowego dla K. w K. poinformował Głównego Geodetę Kraju, że "po sprawdzeniu skorowidzów alfabetycznych za okres od 1995 do 2011 roku" stwierdzono, iż "w tut. Sądzie nie toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po M. B., zamieszkałym ostatnio w M., ul. [...], gmina M.". W związku z powyższym Geodeta, stwierdzając zaistnienie przesłanek zawartych w art. 97 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. postanowieniem z dnia 9 stycznia 2012 r., orzekł o zawieszeniu postępowania w przedmiotowej sprawie. Przy piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. żona zmarłego przesłała Geodecie postanowienie spadkowe po zmarłym (postanowienie Sądu Rejonowego dla K. w K. z dnia [...] lipca 2011 r., sygn. akt [...]). B. W związku z powyższym Geodeta, uznając, że ustała przyczyna zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. podjął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Geodety z dnia [...] maja 2011 r., zawieszone postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Geodeta umorzył postępowanie drugiej instancji, wszczęte na skutek wniosku o skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem o zawieszeniu postępowania, uznając że postępowanie to stało się wskutek podjęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Geodety z dnia [...] maja 2011 r. bezprzedmiotowe. Podzielić należy stanowisko organu odnośnie konieczności zgromadzenia urzędowych dokumentów potwierdzających spadkobranie po zmarłej stronie postępowania, niezależnie od faktu, że już wcześniej, w tym w postępowaniu przed Sądem zgromadzono na tę okoliczność inne dowody, mające jednakże słabszą wiarygodność dowodową (oświadczenia samych zainteresowanych, ewentualnie oświadczenie Urząd Gminy M.). Stosownie do art. 1027 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.),- względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Zgodnie zaś z art. 1025 § 1 Kodeksu cywilnego, nabycie spadku stwierdza sąd, a akt poświadczenia dziedziczenia sporządza notariusz. Oznacza to, że do uznania danej osoby czy też osób za spadkobierców zmarłej strony w celu wezwania ich do udziału w postępowaniu niezbędne jest postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo notarialne poświadczenie dziedziczenia. Działania organu, podjęte w kierunku zadośćuczynienia obowiązkom, wynikającym z cytowanych przepisów uznać należy za konieczne. W świetle powyższych okoliczności skargę należy uznać za niezasadną. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a