IV SAB/Wa 31/16

Dnia 13 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie rozstrzygnięcia skargi na postępowanie przetargowe postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego. M. M. (dalej zwany "skarżącym") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie rozstrzygnięcia skargi na postępowanie przetargowe na dzierżawę gruntów Skarbu Państwa w [...] Parku Narodowym. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie z uwagi na jej bezzasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) – dalej zwanej "P.u.s.a." zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Do właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej zwanej "P.p.s.a.", należy orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie rozpoznania skargi na postępowanie przetargowe na dzierżawę gruntów Skarbu Państwa w [...] Parku Narodowym. Sposób przeprowadzania przetargów na rozporządzanie nieruchomościami należącymi do parków narodowych został uregulowany w rozdziale 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.). Art. 10f ust. 3 tej ustawy stanowi, że uczestnik przetargu może w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku przetargu ustnego lub doręczenia zawiadomienia o wyniku przetargu pisemnego zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do ministra właściwego do spraw środowiska. Tym samym ustawodawca wprowadził możliwość kwestionowania prawidłowości przeprowadzenia przetargu w swoistym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez ministra właściwego do spraw środowiska. W żadnym z przepisów tej ustawy nie określono jednak, w jakiej formie ma być rozstrzygnięta skarga na prawidłowość przeprowadzenia przetargu. Tryb postępowania w przypadku zaskarżenia czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu na rozporządzanie nieruchomościami przez parki narodowe, stosownie do art. 10h pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, został uregulowany w § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2012 r. w sprawie przetargów oraz rokowań na rozporządzanie nieruchomościami przez parki narodowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 868). W poszczególnych jednostkach redakcyjnych tego paragrafu wskazano na sposób wnoszenia skargi, termin jej rozpoznania, możliwe rozstrzygnięcia procedury skargowej, a także sposób ich publikacji. Zgodnie z ust. 4 tego rozporządzenia minister właściwy do spraw środowiska może uznać skargę za zasadną albo niezasadną, natomiast stosownie do ust. 5 minister ten po rozpatrzeniu skargi zawiadamia skarżącego oraz dyrektora parku o sposobie jej rozstrzygnięcia. Wynika z tego, że o sposobie rozstrzygnięcia skargi zawiadamia się jedynie skarżącego i dyrektora parku, natomiast zawiadomienie to nie ma charakteru decyzji. W związku z tym za niezasadne należało uznać stanowisko skarżącego, że w niniejszej sprawie Minister Środowiska zobowiązany był do wydania decyzji. Ustanowiony w art. 10f ust. 3 ustawy o ochronie przyrody oraz w § 15 ww. rozporządzenia tryb zaskarżania czynności związanych z przetargiem stanowi wyłączną kompetencję ministra do spraw środowiska w zakresie wstępnej kontroli przetargu w celu skorygowania popełnionych błędów. Rozpatrując skargę minister nie rozstrzyga zatem o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz realizuje przyznane mu uprawnienia, w wyniku których uznając skargę za zasadną nakazuje powtórzenie zakwestionowanych czynności przetargowych lub unieważnia przetarg. Podejmowane przez organ w ramach procedury przetargowej działania mają charakter cywilny. Ocena rozpatrzenia skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie należy zatem do kompetencji sądów administracyjnych, bowiem nie stanowi ono rozstrzygnięcia wymienionego w wskazanym wyżej art. 3 § 2 P.p.s.a., w szczególności nie może być zakwalifikowane jako inny niż określony w pkt 1-3 akt, ani też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4 § 2 art. 3 tej ustawy). Skoro zatem Minister Środowiska nie był zobowiązany do wydania żadnego z aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., to nie przysługiwała również skarżącemu skarga na bezczynność w tym zakresie. Analogiczne stanowisko wynika z jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w zakresie rozpatrywania skarg na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu na zbycie nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdzie stwierdzono, że jest ona niedopuszczalna (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 1/09, postanowienie NSA z 26 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 3062/15 i z 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 492/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 7 września 2015 r., II SA/Ke 700/15 W ramach procedury przetargowej organ podejmuje działania mające charakter cywilny, a nie czynności, które w sposób władczy określają prawa i obowiązki uczestników przetargu czy też innych osób. W judykaturze jednoznacznie przyjmuje się, że prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego. Takie stanowisko wyrażone zostało m.in. w uchwale Sądu Najwyższego z 2 sierpnia 1994 r. sygn. akt III CZP 96/94, OSNC 1995/1/11 i powtórzone w uchwale z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CZP 95/02, OSNC 2003/11/146 oraz w postanowieniu NSA z 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 207/10 oraz z dnia 31 marca 2011 r., I OSK 492/11). W konsekwencji Sąd uznał, że rozpoznawana skarga, jako nie mieszcząca się we właściwości sądów administracyjnych, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Z tych względów, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.