IV SAB/Wa 353/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. K. na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. stwierdza, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania H. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] o odmowie nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – rowu ziemnego, II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Prezesowi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie grzywnę w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych). Pismem z dnia 29 maja 2018 r., sprecyzowanym pismem z dnia 17 września 2018 r. (k. 27 akt sądowych), H. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] o odmowie nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – rowu ziemnego, usytuowanego wzdłuż drogi powiatowej nr [...] prowadzącej przez wieś [...], na właścicieli urządzenia wodnego, tj. na Zarząd Dróg Powiatowych we [...] oraz na wspólników spółki Gospodarstwo Rybackie s.c. "[...]". Skarżący odniósł się ponadto do trzech postępowań zażaleniowych, tj.: postępowania zażaleniowego dotyczącego postanowienia Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie związku pomiędzy korzystaniem z wód przez Gospodarstwo Rybackie s.c. [...] na potrzeby kompleksu stawów rybnych [...] w [...] a zalewaniem budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] (posesja nr [...]), będącego własnością H. K.; postępowania zażaleniowego dotyczącego postanowienia Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb obiektu stawów rybnych [...] w [...], gm. [...], postępowania zażaleniowego dotyczącego postanowienia Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r. odmawiającego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla stawów rybnych [...] w [...] gm. [...]. Pismem z dnia 11 października 2018 r. (k. 47 akt sądowych) Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie udzielił odpowiedzi na skargę, wnosząc o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że w piśmie z dnia 18 stycznia 2018 r. poinformował skarżącego o nowej strukturze organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami wynikającej z wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566). Organ podał, że postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] zakończył wydaniem w dniu [...] lipca 2018 r. decyzji nr [...] uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Poinformował również o toku postępowań zażaleniowych, wskazanych przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa ze skargi na bezczynność może podlegać rozpoznaniu przez Sąd w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi art. 120 cytowanej ustawy. Z kolei w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu, Sąd uwzględnia stan prawny istniejący w dniu orzekania. W treści art. 149 p.p.s.a. ustawodawca wskazał dwa, niezależne od siebie zagadnienia procesowe, tj. bezczynność organu administracji oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego. Pojęcia "bezczynność", a także "przewlekłość" zostały zdefiniowane ustawowo w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Zgodnie z powyższą regulacją, wprowadzoną na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), przez bezczynność organu administracji należy rozumieć sytuację, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), natomiast przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie bezczynności należy zatem ograniczyć przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej, natomiast przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przy wykonywaniu czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13 – dostępny j.w.). Bezczynność organu ma miejsce, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy, będą miały natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W obowiązującym stanie prawnym, przepis art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. zawiera bowiem normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa, co implikuje ścisłą interpretację. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek pozostawania w bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12 – dostępny j.w.). Przepis art. 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Należy również zwrócić uwagę na zasadę ogólną szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., której realizacja zagwarantowana jest ww. przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z powyższej zasady wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie można zarzucić im zbędnej zwłoki bądź opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zarzut bezczynności organu jest niewątpliwie uzasadniony, przy czym bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność organu administracji w rozpoznaniu odwołania H. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – rowu ziemnego. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 4 kwietnia 2016 r. H. K. wystąpił do Starosty Powiatu [...] z wnioskiem o wykonanie na rowie R-1 robót mających na celu doprowadzenie urządzenia do stanu technicznego umożliwiającego jego właściwe funkcjonowanie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] Starosta [...] odmówił nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego oraz szczegółowych warunków i terminu wykonania tych czynności na właścicieli urządzenia wodnego – rowu ziemnego usytuowanego wzdłuż drogi powiatowej nr [...] prowadzącej przez wieś [...], tj. na Zarząd Dróg Powiatowych we [...] oraz na wspólników spółki Gospodarstwo Rybackie s.c. "[...]". Pismem z dnia 7 września 2017 r., złożonym osobiście w siedzibie organu, H. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Pismo to, zatytułowane "skarga na Starostę Powiatu [...] za wydaną decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...]", zostało przekazane przez Starostę [...] do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. przy piśmie z dnia 14 września 2017 r. znak [...]. Odwołanie wpłynęło do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w dniu 18 września 2017 r., jak wynika z prezentaty potwierdzającej wpływ ww. pisma. Pismem z dnia [...] października 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na podstawie art. 36 k.p.a., poinformował strony postępowania, że odwołanie nie może zostać załatwione w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Organ wskazał, że przyczyną zwłoki jest skomplikowany charakter sprawy oraz duży napływ spraw wymagających postępowania wyjaśniającego, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Przewidywany termin rozpatrzenia odwołania organ wskazał do dnia 30 listopada 2017 r. Następnie pismem z dnia 5 lutego 2018 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] przekazał akta niniejszej sprawy do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W treści pisma wskazał, że na podstawie art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich. Powyższe pismo, wraz z aktami przedmiotowej sprawy, wpłynęło do Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w dniu 7 lutego 2018 r. Mając powyższe na uwadze oraz okoliczność, że decyzja kończąca postępowanie przed organem drugiej instancji została wydana w dniu 5 lipca 2018 r., a więc po upływie prawie 10 miesięcy od dnia złożenia odwołania, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy niewątpliwie dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie. Wielokrotne przekroczenie terminu ustawowego do rozpatrzenia odwołania, określonego w art. 35 k.p.a., jak również przekroczenie terminu załatwienia sprawy wyznaczonego w piśmie z dnia [...] października 2017 r. w trybie art. 36 k.p.a., a ponadto brak skierowania do stron postępowania kolejnego zawiadomienia o braku możliwości rozpoznania sprawy we wskazanym i terminie wraz z podaniem przyczyn zwłoki, przesądza o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Sąd zwraca uwagę, że z punktu widzenia obywatela dochodzącego swych praw przed organem administracji publicznej nadmierna ilość spraw wpływających do organu i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie jest argumentem usprawiedliwiającym bezczynność organu. Problemy organizacyjne, techniczne czy kadrowe, z jakimi boryka się organ, nie mogą w konsekwencji doprowadzić do obejścia jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, którą jest zasada szybkości postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 619/17 – dostępny j.w.). Podkreślenia wymaga, że z akt sprawy wynika, iż skarżący pismem z dnia 27 grudnia 2017 r. zwrócił się do organu o wskazanie przyczyn zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Odpowiedź na wystąpienie skarżącego została udzielona przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie pismem z dnia 18 stycznia 2018 r., w którym poinformowano skarżącego, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566), zgodnie z którymi zniesieni zostali dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej, a w myśl art. 545 ust. 4 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z zakresu pozwoleń wodnoprawnych stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) jest Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Organ wskazał ponadto, że jeżeli Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. do dnia 31 grudnia 2017 r. nie zakończył postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., akta sprawy zostaną przekazane i po ich otrzymaniu rozstrzygnięcie zostanie wydane przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który jest organem odwoławczym w sprawie. Zdaniem Sądu, złożenie przez skarżącego przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu ww. wystąpienia z dnia 27 grudnia 2017 r. wypełniło przesłankę wyczerpania trybu wniesienia skargi na bezczynność organu, określoną w art. 37 § 1 k.p.a. Powyższe wystąpienie należało bowiem potraktować jako ponaglenie skierowane do organu odwoławczego. Jednocześnie Sąd stwierdza, że podniesione przez skarżącego zarzuty względem organu w zakresie prowadzonych postępowań zażaleniowych nie zostały poddane kontroli w ramach niniejszego postępowania sądowego. Zgodnie z zarządzeniem z dnia 19 grudnia 2018 r., w związku z treścią pisma skarżącego z dnia 17 września 2018 r. precyzującego skargę, przedmiot postępowania sądowego w niniejszej sprawie został określony jako bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., natomiast skargi H. K. dotyczące bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia zażaleń na postanowienia Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r., z dnia [...] października 2017 r. oraz z dnia 2 listopada 2017 r. zostały zarejestrowane pod odrębnymi sygnaturami akt. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.