IV SAB/Wa 383/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2017 r. sprawy ze skargi X. L. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku X. L. z dnia 1 grudnia 2015 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz X. L. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. X. L. (dalej skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Wojewody M. w zakresie rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (wniosek z dnia [...] grudnia 2015r.). Wniosek ten został zawiadomieniem Wojewody M. z dnia [...] lutego 2016r. pozostawiony bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Powodem było nieokazanie w zakreślonym terminie oryginału informacji właściwego starosty o braku możliwości zaspokajania potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy. Następnie pełnomocnik skarżącej wniósł zażalenie za pośrednictwem Wojewody M. na niezałatwienie terminie określonym w art. 35 k.p.a. wniosku o udzielenie cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP poprzez pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał zażalenie za nieuzasadnione. Organ stanął na stanowisku, że dołączenie do akt niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów spowoduje ich nieuwzględnienie jako dowodu w sprawie. Szef ustalił, że Wojewoda M. pismem z dnia [...] grudnia 2016r. wezwał w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia w terminie 7 dni braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę poprzez złożenie szeregu dokumentów, w tym okazania oryginału informacji właściwego starosty. Skarżąca uzupełniła te braki w terminie do dnia [...] stycznia 2016r., przy czym nie okazała oryginału informacji starosty. Zdaniem Szefa, skoro art. 125 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. z 2016r, poz. 1990 ze zm.) wprost stanowi, że informację starosty cudzoziemiec dołącza do wniosku, to nieokazanie jej w terminie do usunięcia braków formalnych powoduje, że zgodnie z obowiązującymi przepisami organ pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania. Następnie skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła skarżąca, wnosząc o zobowiązanie Wojewody M. do wydania decyzji w terminie 14 dni oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazuje się, że złożenie przez cudzoziemca kopii informacji starosty, która stanowi zaświadczenie w rozumieniu art. 217 § 2 k.p.a. należy oceniać w świetle okoliczności związanych z postępowaniem. Dalej wywodzi, że fakt, iż urzędnik nie odnotował okazania oryginału informacji może świadczyć zarówno o tym, że skarżąca zapomniała tego zrobić, a urzędnik nie zwrócił jej uwagi, jak również o tym, że urzędnik nie odnotował faktu okazania dokumentu. Zdaniem skarżącej Wojewoda winien zwrócił się do starosty z zapytaniem, czy informacja zbieżna z treścią kopii znajdującej się w aktach została wydana. Czy też powtórnie wezwać skarżącą do złożenia oryginału dokumentu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie uzupełniającym skargę pełnomocnik skarżącej zmodyfikował termin do zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia – 35 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z wywodów prawnych uzasadnienia tego pisma wynika, że skoro prawodawca nie ustanowił wymogu aby informacja starosty była składana na etapie złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, nie ma podstaw, aby dokument ten traktować jako brak formalny podania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Skarżąca wywodzi dalej, że braki podania uzupełniane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. mogą dotyczyć wyłącznie formalnych braków pisma, czyli takich których nieusunięcie nie pozwala na nadanie sprawie biegu. Tymczasem zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach okoliczność, że podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnych rynku pracy, winna być badana na etapie gromadzenia materiału dowodowego i ustalania stanu faktycznego sprawy, nie zaś we wstępnej fazie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas także, gdy organ pozostawia podanie bez rozpatrzenia. Takie stanowisko zajął NSA w uchwale z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, zgodnie z którą: "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).". Skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność Wojewody M., czym dopełniła wymogu złożenia skargi na bezczynność kierowanej do sądu administracyjnego. Spór sprowadza się do tego, czy informacja właściwego starosty o braku możliwości zaspokajania potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy stanowi taki dokument, który prawodawca traktuje jako brak formalny wniosku o udzielnie zezwolenia na pobyt i pracę, a wobec tego jego brak przy wniosku umożliwia organowi zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., czy też jednak ów brak zostanie oceniony w ramach oceny merytorycznej tego wniosku. W tej kwestii wypowiedział się NSA wskazując, że art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków wniosku, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu, a nie jego merytorycznej oceny. Decydujące w tej materii są przepisy prawa, które ustanawiają wprost określone wymogi co do składania wniosku, nakładając na podmiot obowiązki związane z koniecznością dołączenia do niego określonych dokumentów lub wskazujące na konieczne elementy danego wniosku (vide wyrok NSA z dnia 26 lutego 2015r. sygn. akt II OSK 1674/13). W rozpatrywanej sprawie przepis art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach stanowi, że informację, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (czyli ową informację starosty), cudzoziemiec dołącza do wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zatem z przepisu prawa jednoznacznie wynika obowiązek dołączenia do wniosku o wszczęcie postępowania określonego dokumentu, a takim dokumentem jest owa informacja. Należy zauważyć, że w wypadku innych, merytorycznych wymogów uzyskania takiego zezwolenia, określonych w art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, ustawa nie wprowadza obowiązku złożenia stosownych dokumentów na etapie złożenia wniosku. Jedynie w art. 106 ust. 2 wymaga, aby cudzoziemiec składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy przedstawił ważny dokument podróży i dołączył do wniosku aktualne fotografie. Poza tym ma obowiązek dołączyć dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych z wniosku, jednak przepis nie wskazuje jakie dokładnie mają to być dokumenty. W wyroku z dnia 1 lipca 2016r. (sygn.. akt II OSK 2049/15) NSA stanął na stanowisku, analizując art. 114 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, że informacja starosty o sytuacji kadrowej stanowi element formalny wniosku. Podzielając zawarte w wyżej przywołanym wyroku rozważania, Sąd zwraca uwagę na stan faktyczny niniejszej sprawy. Otóż skarżąca złożyła – składając wniosek – informację o sytuacji kadrowej na rynku pracy, jednak nie w oryginale czy też uwierzytelnionej kopii. Istota zatem sprawy sprowadza się do tego czy złożenie dokumentu w takiej formie stanowi realizację dyspozycji art. 125 ust. 3 ustawy, czy też wymóg formalny wniosku zostanie spełniony poprzez złożenie (okazanie) oryginału lub uwierzytelnionej kopii). Sąd stoi na stanowisku, że złożenie w formie kserokopii żądanego dokumentu ma skutek procesowy taki, że wniosek spełnia warunki formalne. Konsekwencją powyższego stanowiska jest brak podstaw prawnych do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, jak uczynił to Wojewoda M. W tym miejscu konieczne jest zwrócenie uwagi, że zaświadczenie starosty zostało złożone wraz z wnioskiem. Bezspornie nie w formie oryginału, jak również nie jest to uwierzytelniona kopia. Jednym ze środków dowodowych są dokumenty, przy czym w postępowaniu administracyjnym moc dowodową posiadają nie tylko oryginalne dokumenty, ale również ich uwierzytelnione odpisy. Należy przyjąć, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Niewłaściwe byłoby jednak wnioskowanie, że kserokopia dokumentu urzędowego nie może być co do zasady środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Różnica w mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego (tak wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2012r. sygn.. akt II GSK 1016/11). Zdaniem Sądu, skoro informacja została złożona, a jedynie forma dokumentu stanowiąca jednocześnie o wiarygodności treści wynikającej z tego dokumentu budziła wątpliwości - organ winien w toku postępowania wyjaśniającego, już po wszczęciu postępowania administracyjnego zażądać okazania oryginału lub uwierzytelnionej kserokopii – w ramach prowadzenia postępowania dowodowego. W razie bezczynności strony w wykonaniu tego obowiązku organowi przysługuje prawo w granicach ogólnych reguł dowodowych oceny miarodajności oraz wiarygodności informacji inkorporowanej w dokumencie stanowiącym kserokopię. Skutek tego rozumowania i oceny mógł doprowadzić do konkluzji, że nie została wykazana przesłanka wskazana w art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. Stanowi to ocenę merytoryczną wniosku, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, nie zaś pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W konsekwencji organ winien rozpatrzeć sprawę merytorycznie, co oznacza, że skarga na bezczynność jest uzasadniona. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W niniejszej sprawie Wojewoda pozostawał w bezczynności bowiem pozostawił podanie skarżącej bez rozpatrzenia bez uzasadnionej podstawy prawnej. Bezczynność ta jednak nie miała charakteru rażącego (pkt 2. i 3. wyroku). W konsekwencji Sąd zobowiązał Wojewodę M. do rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) p.p.s.a.. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania w łącznej kwocie [...] zł składają się uiszczony wpis sądowy w kwocie [...] zł i koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...] zł [art. 205 § 2 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r, poz. 1802)].