IV SAB/Wa 46/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 22 kwietnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie dokonania wpisu w księdze wieczystej w oparciu o umowę międzynarodową 1) zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania wniosku Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] z 2 listopada 2011 r. w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że Minister Finansów dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1; 3) stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej, miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Działający w imieniu Skarbu Państwa Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "Strona", Skarżący") pismem z 2 listopada 2011 r. zwrócił się do Ministra Finansów (dalej także: "Minister", "Organ") wniosek o wszczęcie postępowania w trybie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. poz. 65; dalej: ustawa z 1968 r.; dalej: "ustawa z 9 kwietnia 1968 r.") w stosunku do nieruchomości w [...], ul. [...], w zakresie udziałów należących uprzednio do M. S. i S. L. W wyniku wniesienia powyższego pisma Minister pismem z 20 stycznia 2012 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie zastosowania do ww. wskazanej nieruchomości przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. w związku z postanowieniami układu indemnizacyjnego zawartego w dniu 16 lipca 1960 r. przez Rząd Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki. Pismem z 8 listopada 2019 r. Prezydent wniósł do Ministra ponaglenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), w związku z jego bezczynnością w prowadzeniu postępowania. Prezydent złożył pismem z 9 grudnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra, w której wniosła o: stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności w postępowaniu; zobowiązanie Organu bezzwłocznego wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; zasądzenie kosztów postępowania; W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pomimo prowadzenia postępowania od 2011 r. w sprawie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie. W sprawie wielokrotnie przedłużane były terminy jej zakończenia, uzasadniane koniecznością zebrania dokumentacji. Prezydent wskazał, że wobec kilkuletnich niekiedy braków informacji co do podejmowanych w postępowaniu czynności, sam zwracał się pismami, w których informował o stanie sprawy nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] oraz przesłanki niezbędne dla wydania decyzji na podstawie przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. oraz wnosił o niezwłoczne wydanie decyzji. W piśmie z 11 maja 2017 r. wskazano, że istnieje wysokie prawdopodobieństwo sprzedaży udziałów we własności przedmiotowej nieruchomości i brak możliwości zabezpieczenia interesu Skarbu Państwa w tym zakresie. Poinformowano o działaniach osoby fizycznej zmierzających do przeprowadzenia postępowania spadkowego po trzech współwłaścicielkach, które były wpisane w dziale II księgi wieczystej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Wedle Skarżącego dopiero po kolejnym piśmie z 5 stycznia 2018 r. informującym o kolejnych działaniach mających na celu zmianę właścicieli nieruchomości przy ul. [...], nastąpiło regularne wskazywanie kolejnych terminów zakończenia postępowania, jednakże decyzja nie została wydana, pomimo wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz złożenia skargi na bezczynność. W ocenie Skarżącego, bezczynność Ministra w niniejszym postępowaniu ma charakter rażący. Organ prowadzący postępowanie administracyjne wskazując nowy termin jego zakończenia jako przyczynę przedłużenia terminu podaje każdorazowo te same okoliczności, którymi są szczególnie skomplikowany stan sprawy oraz konieczność pogłębionej analizy okoliczności prawnych w sprawie. Okoliczność wskazywana jako przyczyna przedłużenia postępowania - ustalenie daty nabycia obywatelstwa [...] przez S. L. - została przez Skarżącego wskazana Ministrowi w piśmie z 27 lutego 2017 r., a zatem w ocenie Prezydenta nie są konieczne dalsze ustalenia w tym przedmiocie. Przewlekłość Organu narusza zaś interes Skarbu Państwa i prowadzi do uniemożliwienia władania, a być może nawet utraty nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając stan faktyczny sprawy, Organ wskazał, że pismem z 20 stycznia 2012 r. zwrócono się do Prezydenta z prośbą o przekazanie informacji i dowodów potwierdzających przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz dokumentów świadczących o uzyskaniu obywatelstwa [...] przez m.in. S. L. i M. S. W odpowiedzi na powyższe pismo, Urząd Miasta [...] poinformował, iż nie posiada informacji o datach nabycia obywatelstwa przez M. S. i S. L. W kwestii podstawy przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przekazano informacje, że nieruchomość objęta była postanowieniami dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych poniemieckich (Dz. U. z 1946 r. Nr 13 poz. 87). Po wojnie o zwrot posiadania nieruchomości wystąpił I. S. (jeden ze współwłaścicieli nieruchomości) i postanowieniem z [...] stycznia 1950 r. [...] posiadanie nieruchomości zostało przywrócone. Następnie pismami z 22 marca 2012 r. Minister zwrócił się do Sekcji Konsularnej Ambasady [...] w [...] i Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w [...] o przekazanie informacji czy m.in. S. L. i M. S. nabyli i w jakiej dacie obywatelstwo [...]. Zarówno Sekcja Konsularna Ambasady [...] w [...] jak i Ambasada Rzeczypospolitej Polskiej w [...] poinformowały o braku możliwości ustalenia takich informacji. Wskazano, ze Prezydent przy piśmie z 27 lutego 2017 r. przedstawił skan z internetowej bazy danych "ancestry" dotyczący przyjęcia obywatelstwa [...] przez S. L., a także skan aktu naturalizacyjnego M. S. Minister wskazał także, że [...] września 2019 r. postępowanie rozdzielono na dwa, dotyczące zastosowania przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. w zakresie udziału należącego do S. L. oraz osobno do udziału należącego do M. S. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, Minister uznał je za bezzasadne, wobec faktu precedensowego charakteru sprawy oraz konieczności rozważenia skutków prawnych zastosowania ustawy z 9 kwietnia 1968 r. oraz układu indemnizacyjnego z 16 lipca 1960 r. do przedmiotowej nieruchomości. Podniesiono, że ustawa jest wysoce nieprecyzyjna w zakresie użytych pojęć oraz sposobu ukształtowania stosunków prawnych, że szczególne znaczenie ma kontekst "globalnego odszkodowania" ustalonego w układzie indemnizacyjnym, oraz fakt, że w rozpatrywanej sprawie odszkodowanie wynikające z jego treści nie zostało przyznane. Podkreślono, że na organach ciąży wynikający z art. 7 oraz art. 77 k.p.a. obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy ale jednocześnie i strony postępowania są zobowiązane do współpracy w tym, zakresie, tymczasem Prezydent w odpowiedziach na pytania dotyczące statusu nieruchomości przy ul. [...] udzielał sprzecznych informacji. W ocenie Ministra, w sprawie podejmowano czynności mające na celu wyjaśnienie sprawy, a strona była informowana o kolejnych wyznaczonych terminach zakończenia postępowania, nie można jego zdaniem uznać, ze w sprawie zaszła bezczynność. Końcowo wskazano na liczne inne postępowania prowadzone w podobnych sprawach, mające duże znaczenie społeczne, a jednocześnie skomplikowany stan faktyczny i prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art. 149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1a p.p.s.a.). Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga jest zasadna, gdyż w dacie wniesienia skargi Minister pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Skarżącego. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiotowe postępowanie trwa od początku 2012 roku, a zatem ponad 8 lat. Jednocześnie przez długi okres - czemu nie zaprzecza sam Minister - nie były podejmowane żadne widoczne czynności w celu wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Jak wskazano, w marcu 2012 r. Organ zwrócił się do służb dyplomatycznych o pomoc w ustaleniu daty nabycia przez S. L. obywatelstwa [...] i pomocy takiej nie uzyskał. Nie podjął żadnych innych działań w tym zakresie, jak również nie dokonał oceny przedstawionej przez Stronę informacji dotyczącej tej okoliczności. Kolejnym wskazanym przez organ działaniem, było rozdzielenie przedmiotowego postępowania na dwa, dokonane [...] września 2019 r. i od tamtej pory również nie zostały podjęte dalsze działania. Powyższe okoliczności mają w ocenie Sądu jednoznaczny charakter bezczynności organu, trudno bowiem dostrzec obiektywne przyczyny, dla których postępowanie nie zostało zakończone. Należy bowiem zauważyć, że skomplikowany stan prawny zagadnienia będącego przedmiotem postępowania nie upoważnia organu do odkładania w czasie wydania rozstrzygnięcia w sposób nieograniczony. Organ powinien bowiem dokonać oceny, czy wyczerpał już możliwości dokonania ustaleń niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy i podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o materiał dowodowy, który udało mu się zgromadzić. Natomiast czekanie z wydaniem rozstrzygnięcia rodzi wysoce niepożądaną sytuację przedłużania stanu niepewności co do przysługujących stronom postępowania - oraz innym podmiotom mającym związek ze sprawą - uprawnień, co jest nieakceptowalne z punktu widzenia porządku prawnego i państwa prawa jako takiego. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę należało uwzględnić i na tej podstawie zobowiązać Organ do rozpoznania wniosku, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku. Wskazany termin powinien być wystarczający w realiach niniejszej sprawy do wydania przez Ministra rozstrzygnięcia. Powołany na wstępie art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy w/w bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z dnia 19.02.2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując sprawę w świetle w/w kryteriów Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Ministra miała charakter rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). O powyższym przesądza przede wszystkim długi, bo trwający ponad 5 lat, okres całkowitej bezczynności i braku podejmowania jakichkolwiek działań w postępowaniu, liczony od 2013 r. aż do początków 2018 r. Również cykliczne, trwające blisko 2 lata informowanie o wyznaczeniu kolejnych terminów zakończenia postępowania bez jego faktycznego zakończenia lub choćby podjęcia działań zmierzających do wydania rozstrzygnięcia, Sąd musi ocenić negatywnie, jako nadużycie przepisów prawa. Jak już wskazano powyżej, nawet skomplikowany charakter prawny sprawy nie może stanowić podstawy do przedłużania w sposób niekontrolowany postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Minister ma do czynienia z niezmienną sytuacją prawną, którą poddaje analizie już od kilku lat. Tak długi okres powinien wystarczyć do dokonania tejże analizy, lub też ewentualnie sięgnięcia po inne opinie, jeśli organ sam nie był w stanie jej przeprowadzić. Natomiast pozostawanie w całkowitej bezczynności nie może spotkać się z aprobatą ze strony Sądu. Na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania w łącznej kwocie 580 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego oraz opłaty za czynności radcy prawnego. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art.149 § 1a p.p.s.a, art.151 w związku z 149 § 2 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.