IV SAB/Wa 481/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 22 sierpnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. H. na przewlekłość postępowania Ministra Finansów w przedmiocie wydania decyzji w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Finansów do wydania decyzji w sprawie wszczętej dotyczącej przejścia współwłasności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa; 2) stwierdza, że Minister Finansów dopuścił się przewlekłości w sprawie dotyczącej przejścia współwłasności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa; 3) stwierdza, że przewlekłość, o której mowa powyżej, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala; 5) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej J. H. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 11 kwietnia 2019 r. J. H. (dalej: Strona, Skarżąca) wniosła, za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, skargę na bezczynność Ministra Finansów w rozpoznaniu sprawy – wszczętej na skutek informacji Prezydenta miasta [...] z [...] stycznia 2017 r. – a dotyczącej zastosowania przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz skarbu państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. 1968 Nr 12 poz. 65; dalej: Ustawa), wobec nieruchomości położonej przy al. [...] w [...], w zakresie udziałów we własności należących do B. K. oraz I. K. Pełnomocnik Skarżącej wniósł o: – stwierdzenie, że przedmiotowym postępowaniu doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że stan ten nastąpił z rażącym naruszeniem przepisów prawa; – zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w trybie bezzwłocznym; – zobowiązanie organu do stwierdzenia, że pełnomocnik skarżących nie ma obowiązku doręczania organowi administracji informacji dotyczącej obywatelstwa poprzedników prawnych skarżących; – wymierzenie organowi grzywny - w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (czyli kwoty 45.850, 30 zł) - na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze. zm.; dalej: p.p.s.a.); – zasądzenie Skarżącej sumy pieniężnej – w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (czyli kwoty 22.925, 15 zł) - na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; – zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono w pierwszej kolejności, że wszczęcie przedmiotowego postępowania przez Prezydenta miasta [...] ma celu jedynie odwleczenie w czasie realizacji roszczeń przysługujących następcom prawnym poprzednich właścicieli nieruchomości przy al. [...] w [...]. Ponadto w ocenie pełnomocnika Skarżącej sprawa powinna zostać przez organ zakończona niezwłocznie po dokonaniu analizy Układu między rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z 16 lipca 1960 r. oraz dokumentacji dotyczącej osób oraz udziału, za które przyznano odszkodowania. Zdaniem pełnomocnika, ustalony w ten sposób stan faktyczny wystarczy do wydania rozstrzygnięcia, a wszelkie inne podejmowane przez organ czynności prowadzą jedynie do zbędnego wydłużenia postępowania. Stan ten powoduje niepewność u następców prawnych poprzednich właścicieli nieruchomości przy al. [...], albowiem kolejne wpisy ostrzeżeń dotyczące postępowań toczących się przed Ministrem w istocie blokują podejmowanie jakichkolwiek działań mogących wiązać się z faktycznym wykonywaniem prawa własności. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie w całości. W pierwszej kolejności wskazał, że 20 maja 2019 r. wydana została decyzja umarzająca przedmiotowe postępowanie w całości. Odnosząc się do zarzutów skargi, minister wskazał, że podejmowane przez organ działania mają na celu zgromadzenie możliwie pełnego materiału dowodowego, co wiąże się z koniecznością współpracy z innymi podmiotami, a jednocześnie sprawa ma skomplikowany i precedensowy charakter. Konieczna jest bowiem analiza i ocena stanu faktycznego sprawy, szczególnie w kontekście skutków Układu z 1960 r. w przypadku braku przyznania odszkodowania podmiotowi uprawnionemu na jego podstawie. Podkreślono, że strony na każdym etapie postępowania były informowane o stanie sprawy i powodach przesunięcia terminu jej rozstrzygnięcia. Ponadto Minister odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu braku wznowienia postępowania dotyczącego nieruchomości przy al. [...] wskazał, że wskazywane przez pełnomocnika postępowanie zakończone wydaniem decyzji z [...] czerwca 2002 r. dotyczyło udziałów w nieruchomości należących do innych osób niż B. K. i I. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art. 149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1a p.p.s.a.). Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art.119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przy ocenie skargi dotyczącej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji pamiętać należy, że mają one obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z przewlekłym prowadzeniem organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, jeśli chodzi o zarzucane Ministrowi przewlekłe prowadzenie postępowania. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wydaną po wniesieniu skargi decyzją z 20 maja 2019 r. Organ zakończył postępowanie w sprawie. Fakt ten ma znaczenie w sprawie o tyle, iż pociąga za sobą bezprzedmiotowość stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. Postępowanie sądowe w tym zakresie należało zatem umorzyć na zasadzie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn, aniżeli wymienione w art.161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). Wydanie przez organ dochodzonego orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności nie zwalnia jednakże Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały jednak miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., I OSK 797/13). Użycie bowiem w zdaniu drugim ww. art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Z nadesłanych przez Ministra akt sprawy wynika, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 22 maja 2018 r. (data zawiadomienia skierowanego do stron postępowania, w tym Skarżącej) na skutek informacji Prezydenta miasta [...] z [...] stycznia 2017 r. dotyczącej stanu własnościowego nieruchomości położonej przy al. [...] w [...]. Pismem z 29 października 2018 r. udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Rejonowy w [...]. Minister pismami z 27 września 2018 r., 11 stycznia 2019 r. oraz 7 marca 2019 r. zawiadamiał o stanie sprawy – ostatnią wskazaną jako termin zakończenia postępowania datą był 29 marca 2019 r. – uzasadniając to skomplikowanym stanem sprawy oraz koniecznością oczekiwania na opinie prawne ekspertów. Finalnie zakończenie postępowania nastąpiło wydaniem decyzji o jego umorzeniu w dniu 20 maja 2019 r. Z nadesłanych akt sprawy nie wynika jednakże, aby organ zwrócił się do "podmiotów zewnętrznych" – o czym mowa w odpowiedzi na skargę – o zajęcie jakiegokolwiek stanowiska lub wydanie opinii. Również gromadzenie materiału dowodowego – aczkolwiek doprowadzone do finału – było prowadzone w sposób opieszały i z akt nie wynika, jakie czynności zostały w tym procesie poczynione. Natomiast dokumentację dotyczącą poświadczenia dziedziczenia po B. K. i I. K. dostarczyła Skarżąca już przy piśmie - wniosku z 3 sierpnia 2018 r. Zdaniem Sądu, ogół przedstawionych powyżej okoliczności uzasadnia uwzględnienie skargi i stwierdzenie, na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że rozpatrując sprawę Minister dopuścił się przewlekłego rozpoznania w rozpoznaniu sprawy (punkt 2 wyroku). Należy przy tym zaznaczyć, odnosząc się do uzasadnienia zarzutów skargi, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena zasadności prowadzenia przez Ministra przedmiotowego postępowania, lecz jedynie sposób prowadzenia go przez organ. Stąd podnoszone przez pełnomocnika Skarżącej kwestie dotyczące samego faktu wszczęcia postępowania nie mogły wpłynąć na ocenę sprawy przez Sąd. Przewlekłość w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z dnia 19.02.2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując w świetle w/w kryteriów zgromadzony w aktach materiał dokumentacyjny Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność (aczkolwiek bezspornie niepożądana i naruszająca interes Skarżącego), nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (punkt 3 wyroku). Wskazane w odpowiedzi na skargę okoliczności w postaci upływu znacznego okresu od zdarzeń będących przedmiotem sprawy – co wiąże się z utrudnionym postępowaniem dowodowym – oraz konieczność przeprowadzenia interpretacji przepisów prawa oraz Układu z 1960 r. uzasadniałyby konieczność prowadzenia postępowania w sposób mający na celu szczegółowe wyjaśnienie jej stanu. Całokształt sprawy nie uzasadniał w ocenie Sądu uwzględnienia wniosków o wymierzenie grzywny oraz zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz Skarżącej. i pomimo, że stwierdzona przewlekłość Ministra jest stanem niepożądanym, sam fakt jej stwierdzenia stanowi wystarczający środek dyscyplinujący. Natomiast zobowiązanie organu do stwierdzenia, że pełnomocnik skarżących nie ma obowiązku doręczania organowi administracji informacji dotyczącej obywatelstwa poprzedników prawnych skarżących, o co wniesiono w skardze, znajduje się poza granicami rozpoznawanej skargi i kompetencjami Sądu w tym zakresie (punkt 4 wyroku). O kosztach postępowania Sąd (punkt 5 wyroku) na podstawie art. 200, art. 210 i art. 205 § 2 P.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265, ze zm.), przy czym na zasądzone koszty postępowania składa się kwota 100 zł, uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego przez radcę prawnego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w wysokości 480 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: art.149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., art.149 § 1a p.p.s.a, art.151 w związku art. 200 p.p.s.a.