IV SAB/Wa 484/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi S. L. na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta [...] postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. umarza postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 26 maja 2015 r. o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] z obrębu [...] wydzieloną z działki [...] zajętej pod ul. [...] ; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Prezydentowi Miasta [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego S.L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 28 października 2015 r., S. L. (dalej Skarżący), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] położoną w [...], zajętą pod budowę drogi publicznej – ul. [...] w [...]. W skardze zarzucono organowi rażące terminów ustawowych do wydania decyzji w sprawie, w tym art. 35 § 3 k.p.a., a także art. 8 i 12 k.p.a., statuujące odpowiednio zasadę zaufania do organów administracji oraz zasadę szybkości postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że wniosek wszczynający postępowanie złożył w dniu 26 maja 2015 r. i pierwsza podjęta czynność miała miejsce w dniu 21 lipca 2015 r. kiedy to organ zawiadomił Skarżącego o przesunięciu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2015 r. Przy tym organ nie podał powodów takiego przesunięcia terminu. Skarżący jest zdania, że przesunięcie terminu rozpatrzenia jego wniosku nie jest usprawiedliwione, bowiem z treści pisma z dnia 10 lipca 2015 r. wynika, że organ dysponuje kompletem dokumentów umożliwiających mu podjęcie rozstrzygnięcia. Skarżący zaznaczył, że rozprawa w sprawie odbyła się w dniu 19 sierpnia 2015 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wyjaśnił, że skarga jest bezzasadna, bowiem organ informował stronę postępowania o terminie zakończenia postępowania, a nadto wniosek pana L. z dnia 26 maja 2015 r. został rozpatrzony i wydana została w dniu [...] grudnia 2015 r. decyzja Nr [...], ustalająca odszkodowanie za grunt oznaczony jako działka ewidencyjna [...] z obrębu [...] na rzecz pani D. S. oraz odmawiająca ustalenia odszkodowania na rzecz Skarżącego. Organ wyjaśnił również, że działka [...] została wydzielona z działki ewid [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Przedmiotem skargi S. L. jest przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności wskazanej we wniosku nieruchomości z przeznaczeniem pod drogę publiczną – ul. [...] w [...]. Badanie formalnej dopuszczalności oraz merytorycznej zasadności wniesionej skargi na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania doprowadziło Sąd do ustalenia, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać należy, iż Skarżący wyczerpał przewidziany prawem tok postępowania. Skargę poprzedził zażaleniem złożonym w dniu 7 sierpnia 2015 r. do Wojewody [...], o czym świadczy nadesłany przy skardze dokument, tj. pismo pana S. L. z dnia 7 sierpnia 2015r. Wskazać dodatkowo należy, że aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane zostało jako dominujące stanowisko, zgodnie z którym wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.) (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 18 września 2012 r., II OSK 1953/12; postanowienie NSA z 17 października 2012 r., I OSK 2443/12; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12). Sąd w niniejszym składzie wskazany kierunek orzeczniczy w pełni podzielił. Stąd pomimo wydania przez organ decyzji kończącej postępowanie, którego przewlekłość Skarżący zarzucił w skardze, Sąd skargę uwzględnił. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Przechodząc do rozważań w zakresie oceny czy w rozpoznanej sprawie organ dopuścił się przewlekłości, Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, uznając, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Przy tym Sąd formułując taką ocenę miał na uwadze przede wszystkim ustalenia wynikające ze zbadania czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.". Przypomnieć należy, że strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W myśl ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo, ale w tym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II FSK 1114/12 (dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), którego tezy Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela i przyjmuje za swoje. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w literaturze przyjmuje się, że postępowanie prowadzone przewlekle, jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Można zatem – zdaniem NSA – przyjąć, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przy tym NSA wskazał, że w ślad za J. Borkowskim (w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2011, str. 238) oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdzenie przez sąd administracyjny, że postępowanie organu można uznać za dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, wystąpiła sytuacja, uzasadniająca uznanie, że postępowanie organu administracyjnego nosi cechy przewlekłości. Podstawą takiej oceny jest fakt, że od dnia złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania przez pana S. L., tj. od dnia 26 maja 2015 r. do dnia wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, tj. do dnia 2 listopada 2015 r. (data wpływu dokumentu drogą elektroniczną do organu) upłynęło ponad 5 miesięcy, zaś do czasu wydania decyzji rozstrzygającej żądanie Skarżącego ponad 6 miesięcy. Organ co prawda dopełnił obowiązku informacyjnego wynikającego z przepisu art. 36 k.p.a., jednak okoliczność ta zdaniem Sądu pozostaje bez wpływu na ocenę, że postępowanie z wniosku pana S. L. o odszkodowanie prowadzone jest w sposób przewlekły. Sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia bowiem przewlekłości postępowania. Szczególnie, nie może ona stanowić takiego usprawiedliwienia, w razie gdy nowy termin wyznaczany jest na datę odległą, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nowy termin załatwienia sprawy przewidziany został za kilka kolejnych miesięcy (pismo z dnia 10 lipca 2015 r. wyznacza termin załatwienia sprawy na dzień 31 grudnia 2015 r. – akta administracyjne, karty nienumerowane, tom III), a organ nie wskazuje żadnych obiektywnych okoliczności uzasadniających takie przedłużenie terminu. Dodatkowo zauważyć należy, że z akt rozpoznanej sprawy nie wynika, aby w czasie który upłynął pomiędzy zgromadzeniem dokumentacji koniecznej do rozpoznania wniosku i przeprowadzeniem rozprawy, organ podejmował jakiekolwiek czynności, które byłyby konieczne i których wynik determinowałby możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Jeszcze raz przypomnieć należy, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia niewątpliwie wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, ale również wówczas, gdy organ podejmuje czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje zatem i takie sytuacje gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak i takie gdy przedłużanie terminu załatwienia sprawy nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach konkretnej sprawy. Zdaniem Sądu ani charakter sprawy wszczętej wnioskiem pana L. (ustalenie odszkodowania), ani jakiekolwiek okoliczności faktyczne, nie usprawiedliwiają tak długotrwałego prowadzenia postępowania ani też nie znajdowało uzasadnienia wyznaczenie odległego terminu załatwienia sprawy. Powyższe okoliczności wskazują, że postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania było prowadzone z naruszeniem ustanowionej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Doszło również do naruszenia przywołanego powyżej art. 35 k.p.a., który wymaga by organy administracji publicznej załatwiały sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca w przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przy tym zważywszy w szczególności na brak usprawiedliwionych powodów przekroczenia terminów kodeksowych, Sąd uznał że przewlekłość ma charakter rażący. Wymierzając grzywnę, Sąd uwzględnił tę okoliczność, że rozstrzygnięcie w sprawie zapadło, grzywna zatem – wobec znanych Sądowi z urzędu okoliczności co do dużej skali wypłacanych odszkodowań – nie powinna stanowić grzywny nazbyt dotkliwej, tak aby nie powodowała takiego uszczuplenia budżetu organu, które uniemożliwi wypłatę odszkodowania. Z tych względów, Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącego co do wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 161 §1 pkt. 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji umarzając postępowanie w zakresie wynikającym z art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a w pkt. 2 sentencji stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które jak wskazano w pkt 3 sentencji w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając zaś na uwadze brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a w pkt. 4 sentencji Sąd uwzględnił wniosek skarżącego w zakresie wymierzenia organowi grzywny i orzekł na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.