IV SAB/Wa 49/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. D. i R. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy W. w przedmiocie zmiany decyzji nr [...] Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. ustalającej warunki zabudowy 1. stwierdza przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego; 2. w pozostałej części umarza postępowanie sądowe; 3. stwierdza, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego; 4. zasądza od Wójta Gminy W. na rzecz skarżących A. D. i R. D. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., A. i R. D. (dalej: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o zmianę decyzji nr [...] Wójta Gminy W. (dalej: organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2007 r. W skardze, skarżący wnieśli o: 1. zobowiązanie organu I instancji do wydania aktu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będzie organ w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ustawa o p.p.s.a. (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). 3. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zobowiązanie organu, którego bezczynność została zaskarżona, do ukarania pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie oraz w dodatkowym terminie ustalonym w myśl art. 37 § 2 k.p.a. (art. 38 k.p.a.); 5. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Stan sprawy przestawiał się następująco. W dniu [...] maja 2012 r., skarżący złożyli wniosek o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nr [...] Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem i budowie budynku gospodarczego wraz z urządzeniami towarzyszącymi na działce o nr ew. [...] położonej we wsi S., gmina W., poprzez zmianę przebiegu linii ogrodzenia wzdłuż wyżej wymienionej działki nr. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Wójt Gminy W. odmówił wydania decyzji zmieniającej decyzję nr [...], w żądanym przez skarżących zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO, organ II instancji, organ odwoławczy), decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] maja 2013 r. skarżący złożyli do SKO w W. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. SKO w W. wyznaczyło organowi I instancji termin na rozpoznanie wniosku do [...] lipca 2013r. W dniu [...] czerwca 2013 r. Wójt Gminy W. wydał postanowienie nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji nr [...]. SKO w W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2013 r. uchyliło postanowienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w całości i umorzyło postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego przed organem I instancji. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. organ I instancji poinformował skarżących o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Wójt Gminy W. wydał decyzję o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wcześniej, pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o zmianę decyzji nr [...] Wójta Gminy W. W odpowiedzi na skargę organ zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego, wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, iż w toku postępowania podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W ocenie organu I instancji zmianie uległ stan faktyczny sprawy oraz zmianie uległy strony postępowania w stosunku do sprawy pierwotnej, co powoduje niemożność zmiany decyzji nr [...] Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w trybie art. 155 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, w zakresie w jakim wskazuje na przewlekłość postępowania organu I instancji. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest postępowanie organu w sprawie zmiany decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem i budowie budynku gospodarczego wraz z urządzeniami towarzyszącymi na działce o nr ew. [...] położonej we wsi S., gmina W., poprzez zmianę przebiegu linii ogrodzenia. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ ma obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 199 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie będzie można zarzucić organowi przewlekłego prowadzenia postępowania wtedy, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego, (por. wyrok WSA w Łodzi II SAB/Łd 2/12, ,LEX nr 1139147). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy W. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów k.p.a. Podejmowane czynności, biorąc pod uwagę fakt, że postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] maja 2012 r., a decyzja została wydana w dniu [...] stycznia 2014 r., czyli po upływie 18 miesięcy, świadczą o tym, że organ podejmował czynności z znacznym opóźnieniem, nie dbał o koncentrację postępowania dowodowego w sytuacji w której czynności te mogły być podejmowane znacznie wcześniej (np. doręczane odpisy postanowień, wyjaśnianie wątpliwości związanych z wykładnią podejmowanych rozstrzygnięć). Przede wszystkim organ nie tylko, że nie wydał rozstrzygnięcia w terminie o jakim mowa w art 35 1 i 3 k.p.a., nie informował na bieżąco stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym, ale przede wszystkim nie wydał merytorycznej decyzji w terminie zakreślonym przez SKO w postanowieniu z [...] maja 2013r., czyli do [...] lipca 2013 r. Jak wynika z akt decyzja merytoryczna została wydana dopiero [...] stycznia 2014 r. a więc znacznie po przekroczeniu terminu ustawowego jak i terminu zakreślonego przez organ do wydania merytorycznej decyzji. W ocenie Sądu na przewlekłość miało wpływ: Po pierwsze: przekazywanie z opóźnieniem przez organ korespondencji urzędowej kierowanej do skarżących. Po drugie: podejmowanie czynności dowodowych pozornie tylko związanych z przedmiotem postępowania. Po trzecie: wzywanie strony do dostarczenia dokumentów na okoliczności, które mógł ustalić samodzielnie organ. Po czwarte: złożenie do Sądu powszechnego wniosku pozostającego bez związku z toczącym się przed organem postępowaniem w sprawie zmiany decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Po piąte: niezałatwienie przez organ wniosku w terminie wyznaczonym przez SKO postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Wskazać należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie ale i na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Analiza zd. 2 art. 149 p.p.s.a. i użytego tam wyrazu "jednocześnie" wskazuje, że uwzględnienie skargi może polegać na stwierdzeniu że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub nie mimo, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na wydanie aktu jeszcze przed wydaniem przez Sąd wyroku (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r, sygn. akt. II OSK 1360/12 w CBONSA, postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12, LEX nr. 1247155). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie ponieważ organ wydał decyzję merytoryczną po wniesieniu przez skarżącego skargi ale przed wydaniem przez Sąd wyroku. Dlatego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w zakresie nakazania organowi wydania aktu w określonym terminie, albowiem wobec wydania aktu, postępowanie w tym zakresie stało się zbędne. Jednocześnie Sąd stwierdza, że nie jest organem właściwym do zastosowania normy wynikającej z treści art. 37 § 2 k.p.a. Według tego przepisu, organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd rozpatrując niniejszą sprawę uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie przewlekłość nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (zob.: wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11 - dostępne w CBOSA). Jak natomiast wynika z akt administracyjnych sprawy, od dnia wpłynięcia wniosku skarżących w dniu [...] maja 2012 r., organ dokonywał czynności, choć ze znacznym opóźnieniem, a fakt, że SKO uchylało zaskarżone postanowienia świadczy o tym iż sprawa była dość skomplikowana. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.