IV SAB/Wa 490/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Sękowska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi E.S. na bezczynność Wójta Gminy N. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie uznania za stronę postępowania administracyjnego I. zobowiązuje Wójta Gminy N. do rozpatrzenia wniosku Skarżącej z dnia 24 maja 2018 r. w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Wójt Gminy N. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Wójtowi Gminy N. grzywnę w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; IV. zasądza od Wójta Gminy N. na rzecz E.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] maja 2018 r. dotyczącym żądania uwzględniania jej jako strony postępowania w postępowaniu administracyjnym [...] oraz w razie wydania decyzji w tej sprawie uznania, że wniosek ten stanowi wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Strona w skardze wniosła na podstawie: 1) art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.) dalej p.p.s.a. - o zobowiązanie Organu do wydania w określonym terminie postanowienia zgodnie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w ciągu miesiąca od wydania wyroku; 2) art. 149 § 1a p.p.s.a. - o stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) art. 154 § 6 p.p.s.a o wymierzenie Organowi grzywny; 4) art. 200 p.p.s.a. - o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu Strona wyjaśniła, że w dniu 24 maja 2018 r. złożyła ww. wniosek. Organ pozostawał w bezczynności - nie udzielił odpowiedzi na ten wniosek zgodnie z k.p.a., ani też skutecznie nie przedłużył terminu do jego załatwienia. Wobec tego w dniu 27 lipca 2018 r. na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. złożyła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Wójta Gminy [...] w związku z bezczynnością Organu. W dniu 16 sierpnia 2018 r. Wójt przesłał Stronie pismo o sygnaturze [...] z dnia 9 sierpnia 2018 r. zatytułowane "Informacja o odmowie przyznania statusu strony postępowania". Pismo to – w ocenie Strony - nie spełnia wymogów k.p.a. co do formy, treści, uzasadnienia oraz pouczenia, ani też nie odpowiada żądaniu zawartym we wniosku z dnia 24 maja 2018 r. Dalej Strona wskazała, że w dniu 17 sierpnia 2018 r., z ostrożności procesowej złożyła zażalenie na otrzymaną "Informację" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Wójta i w dniu 7 września 2018 r. otrzymała rozstrzygnięcie Kolegium, który nie dopatrzył się bezczynności Organu I instancji. W ocenie Strony Organ pozostaje w bezczynności i bezczynność ta ma charakter rażący. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarga jest bezpodstawna - jako nie znajdująca uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym. W ocenie Wójta Gminy nie dopuścił się on w przedmiotowej sprawie bezczynności wobec załatwienia sprawy, bowiem poinformował Skarżącą pismem z dnia 9 sierpnia 2018 r., iż nie przysługuje jej interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie składowania odpadów budowlanych wymieszanych z ziemią na terenie działek nr ew. [...] położonych w miejscowości [...] w Gminie [...]. W piśmie tym Wójt wyjaśnił, że Skarżąca nie wykazała interesu prawnego, stanowiącego konieczną przesłankę do uznania za stronę postępowania, o którym mowa powyżej. Nieuzasadniony – w ocenie organu - jest także wniosek Skarżącej o zobowiązanie Organu do wydania postanowienia w sprawie dopuszczenia do postępowania w charakterze strony, wobec braku podstaw prawnych do odmowy przyznania statusu strony postępowania w drodze postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 P.p.s.a., Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a P.p.s.a.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Należy poza tym wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Przy tym należy zauważyć, że realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 K.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Po stronie organu w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić bezczynność organu w prowadzeniu postępowania. Organ bowiem nie rozpoznał wniosku skarżącej, a jedynie poinformował ją pismem, że nie jest stroną postępowania. To nie jest prawidłowa forma załatwienia wniosku w sytuacji, gdy organ uznał, że stronie skarżącej nie przysługuje interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie składowania odpadów budowlanych wymieszanych z ziemią na terenie działek nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości [...] w Gminie [...]. Organ nie wszczynając żadnego postępowania, stwierdził, że nie ma ona interesu prawnego w ewentualnym postępowaniu. Od momentu złożenia wniosku organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia (ani merytorycznego, ani procesowego), nie przedłużył też terminu załatwienia sprawy. Natomiast przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują w takiej sytuacji wydanie odpowiedniego aktu. Organ administracji publicznej wydaje bowiem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 722/17, LEX nr 2491795). Aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt. II OSK 1572/15, LEX nr 2277812). Według art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie tej przesłanki jest możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni; w przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię. Stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania. Dodatkowo należy wskazać – mając na uwadze treść wniosku skarżącej i stanowisko organu - że w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej strony składającej wniosek o wznowienie postępowania, dopuszczane jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia. Oczywistość takiego braku legitymacji nie może jednak być skutkiem uprzedniego przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego. Oczywisty brak legitymacji może być związany w istniejącymi regulacjami prawnymi, które ograniczają krąg podmiotów danego postępowania do określonych osób, wykluczając udział innych stron. Wówczas niewątpliwie nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, albowiem osoby spoza określonego kręgu, skoro nie mogły w nim uczestniczyć, to nie mają podstaw do stawiania zarzutu pominięcia w postępowaniu. Odmowę wszczęcia postępowania o wznowienie z powodu braku legitymacji może także uzasadniać stan faktyczny, w którym wnioskodawca formułuje gołosłowne twierdzenia o swoim interesie prawnym, których weryfikacja nie wymaga postępowania wyjaśniającego i badania akt sprawy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 954/17, LEX nr 2442228). Jak wynika z akt sprawy do dnia wydania wyroku organ nie wszczął postępowania, ani nie odmówił jego wszczęcia, ani nie wydał merytorycznej decyzji w sprawie. Organ jedynie pismem poinformował stronę, że nie przysługuje jej interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie składowania odpadów budowalnych na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w [...], w Gminie [...]. Z uwagi na powyższe, Sąd uwzględniając skargę, w punkcie I. sentencji wyroku zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku Skarżącej z dnia 24 maja 2018 r. w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Niewątpliwie, nie wszczynając stosownego postępowania w sprawie w okresie 8 miesięcy (od dnia złożenia wniosku do dnia wydania niniejszego wyroku), organ dopuścił się rażącej bezczynności. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącej. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności miała miejsce. W ocenie Sądu, bezczynność Wójta w tej sprawie – jak wyżej wskazano - miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też orzekł jak w pkt II. sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd uznał, że wniosek strony o wymierzenie organowi kary grzywny zasługuje na uwzględnienie. Mianowicie, przez okres 8 miesięcy organ pozostawał w bezczynności. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, wymierzona kara grzywny, będzie spełniała funkcję dyscyplinującą organ do zintensyfikowania czynności dowodowych w sprawie i niezwłocznego rozpatrzenia wniosku skarżącej. Z powyższych względów w pkt III. sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł o wymierzeniu Wójtowi grzywny w kwocie 1000 zł. Poza tym Sąd w pkt IV. sentencji wyroku orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a., na które to koszty składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł.