IV SAB/Wa 498/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 sierpnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Ministra Przedsiębiorczości i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia I. zobowiązuje Ministra Przedsiębiorczości i Technologii do rozpatrzenia wniosku z dnia 19 października 2016 r. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia [...] lutego 1949 r. w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Minister Przedsiębiorczości i Technologii dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt 1; III. stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz M. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 6 maja 2019 r. M. M. (dalej "skarżąca"), działająca przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Przedsiębiorczości i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Handlu Wewnętrznego nr [...] z [...] lutego 1949 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw, w zakresie odnoszącym się do przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. [...] S.A. [...], w zakresie parcel wchodzących w skład nieruchomości oznaczonych, jako "[...]", księga hipoteczna [...], położonych w [...], stanowiących własność H. M., zarzucając rażące naruszenie art. 35 k.p.a. i wnosząc o zobowiązanie Ministra do zakończenia prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji administracyjnej, merytorycznie rozpoznającej wniosek oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że 19 października 2016 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu nr [...] z [...] lutego 1949 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa pn. [...] S.A. [...]. Do dnia sporządzenia skargi, sprawa nie została załatwiona. W ocenie skarżącej sprawa do szczególnie skomplikowanych nie należy. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, iż postępowania administracyjne prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a., w stosunku do decyzji administracyjnych wydanych blisko 70 lat temu z natury swej rzeczy mają charakter bardzo skomplikowany i muszą opierać się nie tylko na dokładnej kwerendzie licznych zasobów archiwalnych, w celu ustalenia stanu prawnego i faktycznego sprawy, lecz także obligują organ prowadzący postępowanie do ustalenia – w dacie bezpośrednio poprzedzającej wydanie rozstrzygnięcia w sprawie – aktualnego stanu i losu prawnego znacjonalizowanego mienia, przywołania wszystkich osób, którym przysługuje przymiot strony tego postępowania z jednoczesnym zapewnieniem prawa do czynnego udziału, poprzez możliwość zapoznania się z aktami sprawy i przedstawiania swego stanowiska względem prowadzonego postępowania na każdym jego etapie. Organ wyjaśnił, że realizując zasadę prawdy obiektywnej, niezwłocznie po złożeniu wniosku nieważnościowego z 19 października 2016 r. /data wpływu: 24 października 2016 r./ - pismem z 14 listopada 2016 r. /następnie zaś pismem z dnia 21 kwietnia 2017 r./ wezwał wnioskodawczynię za pośrednictwem jej pełnomocnika do nadesłania dokumentów potwierdzających interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wyznaczając jednocześnie termin rozpatrzenia przedmiotowej sprawy odpowiednio na dzień: [...] marca 2017 r. i [...] sierpnia 2017 r. W wyznaczonych wyżej terminach, Skarżąca wystąpiła z wnioskami o przedłużenie terminu do złożenia żądanych dokumentów, ostatecznie nie uzupełniając w pełni braków. Organ podjął również inne czynności wyjaśniające w sprawie, występując z pismami skierowanymi m.in. do: Archiwum Państwowego w [...] (14 listopada 2016 r.); Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...] (14 listopada 2016 r.); Archiwum Akt Nowych w [...] (14 listopada 2016 r.); Urzędu Stanu Cywilnego [...] (21 kwietnia 2017 r.); Sądu Rejonowego [...] w [...] (25 maja 2017r.) oraz – wobec braku danych od wnioskodawcy – inne czynności, zmierzające do wykazania istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, związanych z nacjonalizacją ww. mienia, obejmujące wystąpienie do: Archiwum Państwowego w [...] (10 października 2017 r.); Instytutu Pamięci Narodowej w [...] (10 października 2017 r.); Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...] (11 października 2017 r., 30 stycznia 2018 r. oraz 31 stycznia 2018 r.), w celu pozyskania brakującej dokumentacji. Jednocześnie organ wyznaczył dzień [...] stycznia 2018 r. jako termin rozpoznania wniosku. W wyznaczonym terminie organ podjął dodatkowo szereg czynności zmierzających do ustalenia jakim aktualnie działkom /ich numer, powierzchnia/ odpowiada uprzednio znacjonalizowana nieruchomość, stanowiąca własność poprzedników prawnych skarżącej, kierując w tym celu stosowne pisma do Starostwa Powiatowego w [...] /10 października 2017 r., 1 lutego 2018 r., 23 maja 2018 r., 7 listopada 2018 r. oraz 17 stycznia 2019 r./, Sądu Rejonowego w [...] /pismo 14 listopada 2016 r., 22 maja 2018 r., 18 czerwca 2018r./, do Urzędu Miejskiego w [...] / 18 czerwca 2018 r./ oraz do Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...] /26 września 2018 r./. Pismem z 17 stycznia 2019 r. organ przywołał do postępowania w charakterze stron ujawnione podmioty/osoby fizyczne, posiadające interes prawny w tym postępowaniu. Jako przewidywany termin zakończenia przedmiotowego postępowania ostateczną decyzją wskazano dzień [...] lipca 2019 r. Organ przypomniał, że z mocy art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych na rozpatrzenie sprawy administracyjnej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Okoliczności sprawy, w ocenie organu, usprawiedliwiają prowadzenie postępowania dłużej niż określają to przepisy k.p.a. Na termin zakończenia sprawy wpłynęła w szczególności wykazana wyżej konieczność dokonania ustaleń w zakresie przedmiotowym sprawy /przy braku współdziałania skarżącej/ jak również trudności w określeniu jakim aktualnie działkom odpowiadają ww. uprzednio znacjonalizowane nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta zaś w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 poz.1302 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymóg wniesienia ponaglenia został przez skarżącą dopełniony (wpłynęło ono do organu w dniu 27 września 2018 r.), tym samym sąd stwierdził że skarga jest dopuszczalna i jako taka podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Przypomnieć trzeba, że w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zastosowanie ma art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Z powyższego wnika, że ustawodawca wyróżnia dwie kategorie nie załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej: bezczynność i przewlekłość. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy sprawa nie zostanie załatwiona w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wyznaczonym dodatkowo zgodnie z art. 36 k.p.a. Innymi słowy z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość postępowania obejmuje zaś przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania. O przewlekłości postępowania świadczy – jak przyjmuje się w orzecznictwie – opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Sytuacje takie obejmować mogą np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu. Zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania związane jest z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy. Jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (wyrok z 23 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 44/99, LEX nr 27002188), skutkiem przewlekłości jest niezałatwienie sprawy w terminie, a więc bezczynność. W konsekwencji granice między tymi stanami mogą się zacierać. W realiach niniejszej sprawy skarżąca zarzuciła organowi bezczynność. W ocenie Sądu zarzut ten jest uzasadniony. Jak już była o tym mowa powyżej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1913/18, LEX nr 2585751). Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma zaś znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana przyczynami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu, a także jego opieszałe działanie w toku rozpoznawania sprawy, w tym znaczące przekraczanie terminów, mają znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2017 r., IV SAB/Wa 363/16, LEX nr 2282148). Bezczynność organu istnieje zawsze wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach określonych przepisami k.p.a., a stan ten nie ma usprawiedliwienia. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. statuuje obowiązek zakończenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że zasadą jest obowiązek załatwienia sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, zatem organ nie może pozostawać w zwłoce w załatwieniu sprawy nieuzasadnionej koniecznością dokonania niezbędnych czynności procesowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2238/15, LEX nr 2032768). W postępowaniu, którego dotyczy skarga, zostało ono zainicjowane 24 października 2016 r., w dniu wpływu wniosku do organu. Organ – wbrew stanowisku przedstawionemu w odpowiedzi na skargę – pierwszą czynność procesową w sprawie podjął nie niezwłocznie, ale dopiero [...] listopada 2016 r., a więc po upływie trzech tygodni od wszczęcia postępowania. Przyjmując nawet, czego Sąd nie kwestionuje, że rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Handlu Wewnętrznego z [...] lutego 1949 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw, w zakresie odnoszącym się do przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. [...] Spółka S.A. [...], stanowi sprawę skomplikowaną, wymagającą dokonywania szeregu ustaleń i wyznaczanie terminów przedłużających jej załatwienie było uzasadnione, to jednak wskazać trzeba że nowy termin załatwienia sprawy wyznaczany był ośmiokrotnie, przy czym z akt sprawy wynika że kilka razy, pomimo upływu terminu wyznaczonego w trybie art. 36 k.p.a. organ nie podejmował żadnych czynności procesowych ani nie wyznaczał kolejnego terminu, pozostawiając sprawę bez biegu. Stąd, nawet uwzględniając przywołaną przez organ treść art. 35 § 5 k.p.a., konieczne jest uznanie skargi na bezczynność za zasadną. W toku postępowania bowiem kilkakrotnie organ pozostawał bezczynny, bądź to nie podejmując działań, bądź nie dopełniając obowiązku wyznaczenia nowego terminu zakończenia sprawy, pomimo że poprzednio wyznaczony termin upłynął, a stan sprawy nie pozwalał jeszcze na wydanie rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie. Jednocześnie art. 149 § 1 lit. a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do stwierdzenia, czy ww. bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z 19 lutego 2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując w świetle ww. kryteriów zgromadzony w aktach materiał dokumentacyjny Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa, związane z pozostawaniem przez organ w bezczynności, wymaga wykazania, że organ rażąco uchybił stawianym mu wymogom staranności w prowadzeniu postępowania. Nie można przyjąć zapatrywania, że każdy obiektywny stan bezczynności takie kryteria spełnia. Analizując całokształtu okoliczności sprawy, Sąd odszedł do przekonania, że nie można jej przypisać cech rażącości, zarówno z uwagi na okres pozostawania w bezczynności i skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność ustalenia wielu okoliczności faktycznych, o czym świadczy choćby dwukrotne wystąpienie do pełnomocnika skarżących i jego wniosek o przedłużenie terminu do wykonania wezwania. Mając na uwadze powyższe okoliczności, jak i należyte – co do zasady – zaangażowanie organu w załatwienie sprawy, przejawiające się podejmowaniem czynności w odstępach czasu nadmiernie niewydłużonych, stosunkowo krótki stan zastoju procesowego, Sąd przyjął, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd miał bowiem na uwadze, że zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa skutkujące bezczynnością będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Oceniając przedłużające się postępowanie według powyższych reguł Sąd uwzględnił także, że organ informował stronę o przedłużeniu postępowania. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 49 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art.149 § 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej uiszczony wpisu od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).