IV SAB/Wa 499/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anna Szymańska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi Z. C. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza bezczynność organu; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie miała charakteru rażącego. Pismem z dnia 30 października 2015 r. Z. C. (określany dalej jako skarżący) wniósł skargę na bezczynność Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w sprawie rozstrzygnięcia odwołania od decyzji Wojewody [...] [...] . W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w dniu 8 stycznia 2013 r. Wojewoda [...] przekazał odwołania Prezydenta [...] i B., Z. C. od decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] , dotyczącej odmowy zwrotu działki nr ew. [...] obręb [...] położonej w K., o pow. 52 m². Skarżący podał, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał żadnych powiadomień o uzasadnionej zwłoce lub koniecznym przedłużeniu terminu rozstrzygnięcia postępowania. W czasie oczekiwania na zwrotną odpowiedź, strona była w częstym kontakcie telefonicznym z Urzędem Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, zapewniającym za każdym razem bezzwłoczne sfinalizowanie postępowania. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uznanie skargi na bezczynność organu, wymierzenie kary grzywny i nakazanie "bezzwłocznego sfinalizowania postępowania". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przy piśmie z dnia 26 stycznia 2015 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa przesłał własną decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn, zm.), określanej dalej jako K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz odwołania B. i Z. C. z dnia [...] grudnia 2012 r, od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] stwierdzającej nieważność pkt 5 decyzji Prezydenta [...] - miasta na prawach powiatu z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...] i [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] o pow. 52 m² obręb 59, jedn. ewid. P. m. K. na rzecz A. C. i Z. C. (pkt 1) oraz odmawiającej stwierdzenia nieważności pkt 5 decyzji Prezydenta [...] - miasta na prawach powiatu z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...] i [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] o pow. 51 m² obręb 59, jedn. ewid. P. m. K. na rzecz A. C. i Z.C. (pkt 2) w zakresie pkt 1 ww. decyzji dotyczącego stwierdzenia nieważności pkt. 5 decyzji Prezydenta [...] - miasta na prawach powiatu z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...] i [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] o pow. 52 irf obręb 59, jedn. ewid. P. m. K. na rzecz A. C. i Z. C., uchylił pkt 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] na rzecz A. C. i Z. C. i orzekł, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] i [...] w części pkt 5 dotyczącego odmowy zwrotu działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarżący wyczerpał tryb przedsądowy, zwracając się do organu w dniu 1 czerwca 2015 r. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przez Ministra. Odnosząc się do kwestii merytorycznych wyjaśnić należy, że przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ - mimo ciążącego na nim obowiązku - w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Bezczynność organu polega na niezałatwieniu sprawy w terminie i niepodejmowaniu w celu jej załatwienia stosownych czynności. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje natomiast wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmuje wprawdzie pewne czynności procesowe jednak nie charakteryzują się one koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania istnieje zatem wówczas, gdy można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia – por. np. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, CBOSA, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012 r., str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie sprowadza się jedynie do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, ale polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że użycie wyrazu "jednocześnie" oznacza, iż brak podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu, tj. zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru przewlekłości czy bezczynności organu. Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2013 r., I OSK 2325/12, LEX nr 12269646 oraz postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013 Nr 1, poz. 7; z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12, LEX nr 1247155). Dla oceny, czy miała miejsce bezczynność istotne są faktyczne czynności podejmowane przez organ w celu załatwienia sprawy w sposób określony w ustawie oraz ich znaczenie w kontekście relewantnego stanu faktycznego i prawnego. Istotne jest zatem w kontekście oceny bezczynności, że Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał decyzję dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] , którą po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz odwołania B. i Z.C. z dnia 28 grudnia 2012 r, od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] w zakresie pkt 1 ww. decyzji dotyczącego stwierdzenia nieważności pkt 5 decyzji Prezydenta [...] - miasta na prawach powiatu z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...] i [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] o pow. 52 irf obręb 59, jedn. ewid. P. m. K. na rzecz A. C. i Z. C., uchylił pkt 1 decyzji Wojewody[...] z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] , w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] na rzecz A. C. i Z. C. i orzekł, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] i [...] w części pkt 5, dotyczącego odmowy zwrotu działki nr [...], została wydana z naruszeniem prawa. W przedstawionych okolicznościach kwestia zobowiązania do wydania aktu stała się bezprzedmiotowa przed wydaniem niniejszego wyroku. Oznacza to, że brak było podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i orzekania o obowiązku wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. W świetle akt sprawy, bezspornie Minister rozpatrując odwołania pozostawał w bezczynności. Oceniając ten stan należy również mieć na uwadze, że nie informował on skarżącego o opóźnieniu w załatwieniu sprawy w stosunku do terminów zakreślonych K.p.a. Jednocześnie jednak stosunkowo szybko po wpłynięciu skargi, organ administracji usunął stan bezczynności, wydając orzeczenie. Wbrew twierdzeniom Ministra uwarunkowania organizacyjne – co do zasady - nie stanowią usprawiedliwienia dla przekroczenia terminów załatwienia sprawy. Jednak w toku postępowania administracyjnego doszło do przekształcenia Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa, Dz.U. z 2015 r., poz. 1907), co nie może samo w sobie stanowić przesłanki usprawiedliwiającej niepodejmowanie działań przez organ, jednak przemawia, wraz z uwzględnieniem stopnia skomplikowania rozpatrywanej sprawy - za nieprzypisywaniem bezczynności rządzącego charakteru. Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz § 1a tego aktu, w związku z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.