IV SAB/Wa 5/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza przewlekłość postępowania administracyjnego oraz że przewlekłość nie miała charakteru rażącego; 2. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku skarżącej M. B. z dnia 19 grudnia 2005 r. w terminie 1 miesiąca licząc od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej M. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 20 grudnia 2005 r. M. B. (dalej: "skarżąca") oraz M. W. wystąpiły o przyznanie odszkodowania za grunt zajęty pod ul. G., ul. J. oraz ul. L., stanowiący działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Wojewoda [...] ostatecznymi decyzjami: - nr [...] z [...] maja 2012 r. stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w W., zajętej pod część ul. L., oznaczonej w ew. gruntów w obrębie ew. [...] jako działki ew. nr [...] o pow. 278 m2 oraz nr [...] o pow. 144 m2, - nr [...] z [...] maja 2012 r. stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w W., zajętej pod część ul. J., oznaczonej w ew. gruntów w obrębie ew. [...] jako działka ew. nr [...] o powierzchni 305 m2, - nr [...] z [...] maja 2012 r. stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w W., zajętej pod część ul. G., oznaczonej w ew. gruntów w obrębie ew. [...] jako działki ew. nr [...] o pow. 168m2, nr [...] o pow. 172 m2 oraz nr [...] o pow. 607 m2, - nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości położonej w W., zajętej pod część ul. L., oznaczonej w ew. gruntów w obrębie ew. [...] jako działka ew. nr [...] o pow. 99 m², - nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. umorzył postępowanie, prowadzone na wniosek skarżącej, w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w W., zajętej pod część ul. L., oznaczonej w ew. gruntów w obrębie ew. [...] jako działki ew. nr [...] o pow. 140m2 oraz nr [...] o pow. 143 m2, - nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. umorzył postępowanie, prowadzone na wniosek skarżącej, w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w W., zajętej pod część ul. G., oznaczonej w ew. gruntów w obrębie ew. [...] jako działka ew. nr [...] o pow. 336 m2. Postanowieniem nr [...] z [...] marca 2013 r. Prezydent Miasta W. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w [...] przy ul. G., ul. J. oraz ul. L., stanowiącą działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] zajętą pod drogę. Prezydent Miasta W., po rozpatrzeniu wniosku z 20 grudnia 2005 r.: - w części dotyczącej skarżącej, decyzją nr [...] z [...] czerwca 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w [...], zajętą pod część ul. L., oznaczoną w ew. gruntów w obrębie ew. [...] jako działki ew. nr [...] o pow. 140 m2 oraz nr [...] o pow. 143 m2, - w części dotyczącej skarżącej decyzją nr [...] z [...] czerwca 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w [...], zajętą pod część ul. G., oznaczoną w ew. gruntów w obrębie ew. [...] jako działka ew. nr [...] o pow. 336m2, - w części dotyczącej M. W., decyzją nr [...] z [...] września 2013 r. umorzył postępowanie w "sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w [...], zajętą pod część ul. G., ul. J. oraz ul. L., oznaczoną jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta W. podjął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w [...] przy ul. G., ul. J. oraz ul. L., stanowiącą działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] zajętą pod drogę. Pismem z 8 listopada 2013 r. skarżąca wniosła do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Prezydenta Miasta W. sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod drogi publiczne – ul. L., stanowiącej działki ew. [...] o pow. 278 m2 oraz nr [...] o pow. 144 m2 z obrębu [...], ul. J., stanowiącej działkę ew. nr [...] o pow. 305 m2 z obrębu [...], ul. G., stanowiącej działki ew. nr [...] o pow. 168m2, nr [...] o pow. 172 m2 oraz [...] o pow. 607 m2 z obrębu [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. uznał powyższe zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta W. pismem z 25 czerwca 2013 r., poinformował strony postępowania, iż z uwagi na konieczność zgromadzenia całości akt sprawy oraz bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w terminie wynikającym z art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.") i jednocześnie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 30 czerwca 2014 r. Pismem z 12 lutego 2015 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podniosła, że pomimo upływu wyznaczonego terminu do zakończenia postępowania (30 czerwca 2014 r.) Prezydent Miasta W. nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta W. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że podejmuje czynności wyjaśniające, mające na celu ustalenie, czy istnieją podstawy wypłaty i ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Pismami z 20 listopada 2013 r., z 23 stycznia 2014 r. oraz z 18 listopada 2014 r. wzywał stronę o dostarczenie brakujących dokumentów, jednak strona nie odniosła się do kwestii, o której wyjaśnienie była wzywana. W piśmie procesowym z 27 stycznia 2015 r. skarżąca wniosła o orzeczenie, iż bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta W. miały charakter rażącego naruszenia prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 22 maja 2015 r. Prezydent Miasta W. złożył do akt dokumenty mające potwierdzać, że podejmuje stosowne kroki w celu jego zakończenia przedmiotowego postępowania, tj.: zlecenie nr [...] z [...] maja 2015 r. w sprawie wykonania operat, pisma do skarżącej z 20 lutego 2015 r. i z 23 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. - wskazywanej dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. Jednakże należy mieć na uwadze, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana przez skarżącą bezczynność dotyczy nierozpoznania przez organ wniosku w formie decyzji wydawanej w toku postępowania administracyjnego. Przed badaniem merytorycznej zasadności skargi obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie jej wymogów formalnych. W związku z tym zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, określanej dalej jako "k.p.a."). Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 Kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wynika z akt sprawy skarżąca uczyniła zadość temu obowiązkowi i przed wniesieniem skargi pismem z 8 listopada 2013 r. wniosła do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Prezydenta Miasta W. sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod drogi publiczne. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest przewlekłość postępowania organu w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w [...] przy ul. G., ul. J. oraz ul. L., stanowiącą działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] zajętą pod drogę, prowadzonego przez Prezydenta Miasta W. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ ma obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 199 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie będzie można zarzucić organowi przewlekłego prowadzenia postępowania wtedy, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Łodzi II SAB/Łd 2/12, LEX nr 1139147). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta W. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów k.p.a. Podejmowane czynności, biorąc pod uwagę fakt, że postępowanie zostało ponownie wszczęte dopiero postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta W. podjął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w [...] przy ul. G., ul. J. oraz ul. L., a pismami z 20 listopada 2013 r., z 23 stycznia 2014 r. oraz z 18 listopada 2014 r. wzywał stronę o dostarczenie brakujących dokumentów, następnie 11 maja 2015 r. zlecił wykonanie operatu oraz wystosował pisma do skarżącej z 20 lutego 2015 r. i z 23 kwietnia 2015 r., świadczą o tym, że organ podejmował czynności ze znacznym opóźnieniem, nie dbał o koncentrację postępowania dowodowego w sytuacji w której czynności te mogły być podejmowane znacznie wcześniej, organ nie tylko, że nie wydał rozstrzygnięcia w terminie o jakim mowa w art 35 § 1 i § 3 k.p.a., ale nie informował na bieżąco stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym, a przede wszystkim nie wydał merytorycznej decyzji w ustawowym terminie. Zaistniała zatem przewlekłość postępowania. Wskazać należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale i na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Analiza zd. 2 art. 149 p.p.s.a. i użytego tam wyrazu "jednocześnie" wskazuje, że uwzględnienie skargi może polegać na stwierdzeniu że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub nie mimo, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na wydanie aktu jeszcze przed wydaniem przez Sąd wyroku (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r, sygn. akt. II OSK 1360/12 w CBONSA, postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12, LEX nr. 1247155). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ organ podejmuje czynności w sprawie, choć nie wydal jeszcze rozstrzygnięcia merytorycznego. W związku z tym Sąd rozpatrując niniejszą sprawę uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie przewlekłość nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (zob.: wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11,CBOSA). Jak natomiast wynika z akt administracyjnych sprawy, od dnia wpłynięcia wniosku skarżących w dniu 24 maja 2012 r., organ dokonywał czynności, choć ze znacznym opóźnieniem, a przedmiot sprawy wskazuje, że jest ona dość skomplikowana. Sąd zobowiązał Prezydenta Miasta W. do rozpoznania wniosku skarżącej M. B. z dnia 19 grudnia 2005 r. w terminie 1 miesiąca licząc od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, mając na uwadze, że termin ten jest wystarczający do wydania merytorycznej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie koszów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.