IV SAB/Wa 511/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 4 marca 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2017 r., 2) stwierdza, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania, o którym mowa w pkt 1, 3) stwierdza, że bezczynność, o której w pkt 2 miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, 4) oddala skargę w pozostałym zakresie, 5) zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Pismem z dnia 25 października 2018 r. M. Z. (dalej "Skarżący"), reprezentowany przez r.pr. D. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej "Szefa") w przedmiocie rozpatrzenia odwołania Skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], orzekającej o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę a terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze wniesiono o: 1) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu rozpatrującego odwołanie, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego i bezczynności, którego dotyczy skarga: 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) przyznanie Skarżącemu od organu sumy pieniężnej ewentualnie wymierzenie organowi grzywny, 3) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. II. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 27 listopada 2018 r., Szef Urzędu wniósł o: 1) umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do rozpatrzenia odwołania – w związku z rozpoznaniem tego odwołania przez organ, już po wniesieniu skargi, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], orzekającą o utrzymaniu decyzji Wojewody w mocy; 2) stwierdzenie, że przy rozpatrywaniu odwołania nie doszło do rażącego naruszenia prawa, 3) oddalanie wniosku o przyznanie organowi sumy pieniężnej lub wymierzenie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 lit. a p.p.s.a.). Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art.119 pkt 4 w zw. z art.120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art.53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymóg wniesienia w/w ponaglenia został przez Skarżącego dopełniony (wpłynęło ono do organu w dniu 16 października 2018 r.). Skarga jest zasadna albowiem w dacie wniesienia skargi Szef Urzędu pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia odwołania Skarżącego od decyzji Wojewody. IV. Kontrola sprawności prowadzenia przez Szefa Urzędu postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody prowadzi do następujących wniosków: 1. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. 2. W świetle akt sprawy bezspornym jest, iż Szefowi Urzędu nie sposób zarzucić pozostawania w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia odwołania Skarżącego ściśle w dacie rozpatrywania niniejszej skargi przez Sąd (tj. w dniu 4 marca 2018 r.), albowiem już po wniesieniu skargi, a przed dniem wyrokowania, odwołanie to zostało rozpatrzone kasatoryjną decyzją Szefa Urzędu z dnia [...] listopada 2018 r. Fakt ten ma znaczenie w sprawie o tyle, iż pociąga za sobą bezprzedmiotowość stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. Postępowanie sądowe w tym zakresie należało zatem umorzyć na zasadzie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn, aniżeli wymienione w art.161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). 3. Wydanie przez organ dochodzonego orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności nie zwalnia jednakże Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały jednak miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., I OSK 797/13). Użycie bowiem w zdaniu drugim ww. art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Analiza pod tym kątem zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dokumentacyjnego prowadzi do następujących wniosków: (-) rozpatrzenie przez Szefa Urzędu odwołania Skarżącego nastąpiło po upływie ponad 3 miesięcy od wpływu odwołania do organu wniosku (odwołanie wpłynęło bowiem do organu w dniu 2 sierpnia 2018 r., natomiast zostało rozpoznane w dniu [...] listopada 2018 r.), (-) okres ten bezspornie przekracza terminy przewidziane w art. 35 § 1 k.p.a. Powyższe okoliczności obligują Sąd do stwierdzenia, na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż rozpatrując sprawę Szef dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy odwoławczej (pkt 2 wyroku). 4. Powołany na wstępie art. 149 § 1 lit. a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy w/w bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z dnia 19.02.2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując w świetle w/w kryteriów zgromadzony w aktach materiał dokumentacyjny Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność (aczkolwiek bezspornie niepożądana i naruszająca interes Skarżącego), nie nosi ostatecznie znamion rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). Przyjąć należy, że rażące naruszenie prawa, związane z pozostawaniem przez organ w bezczynności, wymaga wykazania, że organ rażąco uchybił stawianym mu wymogom staranności w prowadzeniu postępowania. Nie można przyjąć zapatrywania, że każdy obiektywny stan bezczynności takie kryteria spełnia. W nieuchronny sposób ocena, czy w danej sprawie bezczynność organu przybrała postać rażącego naruszenia prawa, powinna opierać się na wnikliwej analizie całokształtu jej okoliczności. Stosownie do powyższego, przy określaniu stopnia naruszenia przez Szefa Urzędu przepisów k.p.a., regulujących terminowość załatwiania spraw administracyjnych, nie mógł ujść uwadze Sądu, znany mu urzędu zarówno fakt pewnego stopnia spraw o udzielenie cudzoziemcom pozwolenia na pobyt czasowy i pracę, jaki i fakt rozpatrywania przez organ ich dużej liczby, co w naturalny sposób znacznie utrudnia dotrzymywanie terminów kodeksowych. Dostrzegając te uwarunkowania, w pewnym zakresie usprawiedliwiające niedochowanie przez organ ustawowych terminów, przewidzianych w k.p.a., Sąd zwraca jednakże stanowczo uwagę, że powyższe w żadnym razie nie zwalnia organu odwoławczego od obowiązku podjęcia takich działań organizacyjnych, które zapewnią realizację ustawowych obowiązków. 5. W ocenie Sądu stwierdzenie w/w bezczynności Szefa Urzędu w dotychczasowym procedowaniu stanowi wystarczający środek dyscyplinujący ten organ. Tym samym Sąd nie dostrzegł przesłanek do zastosowania z urzędu instrumentów przewidzianych w art.149 § 2 p.p.s.a. (wymierzenie grzywny, przyznanie sumy pieniężnej), oddalając skargę w tym zakresie (pkt 4 wyroku). 6. Na zasadzie art.200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania w łącznej kwocie 597 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego, opłaty za czynności radcy prawnego oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: art.161 § 1 pkt 3 w związku z art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art.149 § 1a p.p.s.a, art.151 w związku z 149 § 2 p.p.s.a. oraz art.200 p.p.s.a.