IV SAB/Wa 528/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Starosty [...] do rozpoznania wniosku skarżącej z 20 lutego 2019 r. o wydanie decyzji przekazującej na rzecz skarżącej prawa i obowiązki z decyzji rekultywacyjnej; II. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedsiębiorstwo [...] "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w sprawie o przeniesienie praw i obowiązków do decyzji rekultywacyjnej Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r. w związku ze zmianami właścicielskimi. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. 2018 poz. 2096) - dalej w skrócie: "k.p.a."), w szczególności: art. 12 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, opieszałe i biurokratyczne załatwianie spraw przedsiębiorców; art. 35 k.p.a. przez brak zastosowania, niezałatwienie sprawy w ustawowo określonym terminie jednego miesiąca czasu; art. 36 k.p.a. przez nieinformowanie przedsiębiorców o przedłużaniu postępowania i niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy; 2) przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), w szczególności: art. 22 ust. 2 przez niewłaściwe zastosowanie, bezzasadne występowanie o opinie organów uzgadniających i art. 20 ust. 6 przez niewłaściwe zastosowanie; uchylanie się od wydania decyzji przekazującej na rzecz skarżącej praw i obowiązków z decyzji rekultywacyjnej z [...] stycznia 2017 r. Opierając się na powyższych zarzutach skarżąca wniosła o zobowiązanie Starosty [...] do podjęcia właściwych działań nałożonych ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych i wydanie decyzji będącej odpowiedzią na wniosek podmiotu w wyznaczonym terminie przez Sąd. W motywach skargi - skarżąca podała, że złożyła wniosek o przejęcie praw do decyzji rekultywacyjnej z [...] stycznia 2017 r. ze spółki [...], wskazując podstawę prawną - art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, aby nie było żadnych wątpliwości o załatwienie jakiej sprawy jej chodzi. Starosta [...] marca 2019 r. wszczął postępowanie. Pismem z [...] marca 2019 r. wystąpił o opinie do Burmistrza Miasta [...] i Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...], wmawiając organom opiniującym, że czyni ustalenia osoby obowiązanej do rekultywacji w myśl art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co dalekie jest od potrzeb i przedmiotu wniosku oraz nijak ma się do wszczętej sprawy. Celem organu jest przeciąganie sprawy, jak i unikanie wydania samodzielnie rozstrzygnięcia, co "obraża" art. 12 k.p.a. i art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ nie stosuje art. 36 k.p.a., nie przysyła zawiadomień o przyczynach niezałatwienia sprawy w ciągu miesiąca i nie wyznacza terminu załatwienia sprawy. W świetle powyższego skarga jest w pełni uzasadniona. Starosta [...] - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi. W motywach odpowiedzi wyjaśnił, że w związku z faktem, że w decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r. nie została ustalona osoba zobowiązana do rekultywacji, a zgodnie z wnioskiem z [...] lutego 2019 r. skarżąca wniosła o objęcie jej prawami i obowiązkami wynikającymi z art. 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych [...] marca 2019 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów znajdujących się na działkach ewidencyjnych o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...] położonych w obrębie [...] gmina miasto [...], o czym zawiadomieniem z [...] marca 2019 r. organ poinformował strony postępowania. Organ [...] marca 2019 r. wystąpił z wnioskiem o wyrażenie opinii zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] oraz zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych do Burmistrza Miasta [...]. Po uzyskaniu stosownych opinii i rozpatrzeniu materiału dowodowego, Starosta [...][...] czerwca 2019 r. wydał decyzję rozstrzygającą o: 1) ustaleniu skarżącej jako osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów na ww. działkach ewidencyjnych; 2) odmowie przekazania praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r. na skarżącą; 3) pouczeniu strony o obowiązku zgłaszania w terminie do [...] lutego każdego roku informacji powstałych w ubiegłym roku o zmianach w zakresie gruntów podlegających rekultywacji. Według organu przedmiotowe postępowanie prowadzone było z zachowaniem terminów oraz procedur wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa - w myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.] - może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sądy administracyjne – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. - kontrolują działalność administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tej ustawy. Do przypadków tych należą sprawy, które mogą być zakończone decyzją lub postanowieniem, albo innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i § 2 P.p.s.a.). Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Oznacza to, że w sytuacji wydania przez organ aktu administracyjnego przed dniem orzekania przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Organy administracji publicznej – zgodnie z zasadą ogólną szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. – powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.). Organy administracji publicznej – w myśl art. 35 § 1 K.p.a. - obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy i po wyczerpaniu środka zaskarżenia w postaci ponaglenia (art. 37 K.p.a.). Innymi słowy, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie, bądź w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (wyrok WSA w Warszawie z 19.11.2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, publ. LEX nr 1406499, ew. orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., czy też nie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że z analizy akt administracyjnych wynika, że wniosek skarżącej z [...] lutego 2019 r. o wydanie decyzji przekazującej na rzecz skarżącej praw i obowiązków z decyzji rekultywacyjnej Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r. został rozpatrzony [...] czerwca 2019 r. W tym dniu organ wydał bowiem opisaną w stanie sprawy decyzję. Oznacza to, że załatwienie sprawy nastąpiło po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia ([...] kwietnia 2019 r.) i skargi na bezczynność organu ([...] maja 2019 r.), a przed jej rozpoznaniem przez Sąd ([...] września 2019 r.). Postępowanie administracyjne trwało zatem prawie cztery miesiące. We wskazanym czasookresie organ: - pismem z [...] marca 2019 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania; - pismami z [...] marca 2019 r. zwrócił się do Dyrektora Okręgowego Urzędu w [...] i Burmistrza Miasta [...] o wyrażenie opinii w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie; - pismem z [...] kwietnia 2019 r. poinformował skarżącą o przekazaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniesionego przez nią [...] kwietnia 2019 r. ponaglenia; - pismem z [...] kwietnia 2019 r. poinformował strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie i uprawnieniach procesowych wynikających z art. 73 i 10 § 1 K.p.a., wyznaczając siedmiodniowy termin na skorzystanie z tych praw. Skarżąca w piśmie z [...] maja 2019 r. zażądała rozpatrzenia sprawy zgodnie z jej wnioskiem; [...] czerwca 2019 r. wydał decyzję. I chociaż skarżąca twierdzi, że organ nie rozpoznał jej wniosku zgodnie z żądaniem, to podkreślić należy, że przedmiotem kontroli w postępowaniu była zwłoka organu w rozpoznawaniu sprawy zainicjowanej przedmiotowym wnioskiem skarżącej, a nie postępowanie co do istoty. W postępowaniu sądowym zainicjowanym skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet w przypadku uznania skargi za uzasadnioną, sąd nie jest władny dokonywać ocen i czynności dotyczących meritum sprawy prowadzonej przez właściwy organ. Oznacza to, że w tego rodzaju sprawach poza zakresem kontroli sądu pozostaje weryfikacja zgodności z prawem (prawidłowości) ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 10.03.2015 r., sygn. akt II FSK 344/13, publ. LEX nr 1666070). Uwzględniając zatem taką skargę, sąd orzeka w zakresie objętym treścią art. 149 P.p.s.a., nie rozstrzyga natomiast kwestii merytorycznych (właściwie rozpatrzonego wniosku strony) i nie określa w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności. Oznacza to, że nawet w przypadku uwzględnienia skargi sąd administracyjny nie może nakazać organowi wydania rozstrzygnięcia lub podjęcia czynności określonej treści (wyrok NSA z 6.09.2017 r., sygn. akt I FSK 2174/15). Etapem postępowania administracyjnego właściwym na podnoszenie przez skarżącą tego rodzaju wątpliwości winno być - zainicjowane odwołaniem skarżącej - postępowanie odwoławcze. Z powyższego wynika, że postępowanie w sprawie trwało cztery miesiące. Zatem powyżej terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. dla załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego i w bezczynności organ pozostawał w chwili wniesienia skargi. W postępowaniu organ nie zadośćuczynił obowiązkowi określonemu art. 36 k.p.a. Opisane działanie organu pozostaje w sprzeczności ze wspomnianą już wcześniej zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. i podważa unormowaną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Niemniej czasokres postępowania, tok podejmowanych czynności i wydanie aktu administracyjnego przed rozpoznaniem skargi na bezczynność przez Sąd zadecydowały, że stwierdzonej bezczynności nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Z kolei konsekwencją wydania [...] czerwca 2019 r. przez Starostę [...] decyzji jest umorzenie postępowania sądowego w zakresie zawartego w skardze żądania zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej z [...] lutego 2019 r. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., a nadto art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a. – orzekł jak w pkt I-II sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania – w pkt III – postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia prawa złożył się wpis od skargi – w wysokości 100 zł.