IV SAB/Wa 552/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 27 września 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Finansów do wydania decyzji w sprawie wszczętej dotyczącej przejścia współwłasności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa; 2) stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku dotyczącego wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla S.S.; 3) stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala; 5) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej "Skarżąca""), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na bezczynność Wojewody [...] (dalej "Wojewoda") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Skarżącej z [...] marca 2018 r. o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. W skardze wniesiono o: 1) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego i bezczynności, którego dotyczy skarga: 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie Skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, 5) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. II. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z [...] czerwca 2019 r., Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewoda podkreślił, że sensem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do załatwienia sprawy poprzez wydanie stosownego aktu bądź podjęcie odpowiedniej czynności, a w dniu [...] czerwca 2019r. decyzja w sprawie wniosku skarżącej została już podjęta. Podniósł nadto, że w sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością czy przewlekłości organu, a tym bardziej z ich rażącą formą. Opóźnienie w zakończeniu postępowania było spowodowane koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego, w tym oczekiwaniem na otrzymanie informacji od innych organów, a także znacznym wzrostem liczby wniosków kierowanych do Wojewody przez cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 poz.1302 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1a p.p.s.a.). Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymóg wniesienia w/w ponaglenia został przez Skarżącego dopełniony (wpłynęło ono do organu 24 maja 2019 r.). Skarga jest zasadna, gdyż w dacie wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Skarżącego. IV. Kontrola sprawności prowadzenia przez Wojewodę postępowania prowadzi do następujących wniosków: 1. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. 2. Analiza zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dokumentacyjnego prowadzi do następujących wniosków. Skarżąca w dniu 19 lutego 2019r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na prace cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla obywatela [...], S. S., w charakterze menadżera produktu. W dniu [...] maja 2019 r. wpłynęło ponaglenie. W dniu [...] maja 2019 r. wpłynęła skarga na bezczynności. Tego samego dnia wezwano skarżącą do usunięcia braków formalnych, co uczyniła w dniu [...] czerwca 2019 r. W dniu [...] czerwca 2019r. Wojewoda [...] wydał decyzję o zezwoleniu na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej udzieleniu skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. Okres zawisłości sprawy przed organem wyniósł około 4 miesiące. 3. Zdaniem Sądu, ogół przedstawionych powyżej okoliczności uzasadnia uwzględnienie skargi przy jednoczesnym stwierdzeniu, na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż rozpatrując sprawę Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy (pkt 2 wyroku). Organ nie zakończył postępowania w przewidzianym w art. 35 kpa. W okresie pomiędzy złożeniem wniosku a złożeniem skargi nie podjął żadnych czynności. Podnoszona przez organ nadmierna ilość spraw wpływających do organu i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie jest argumentem usprawiedliwiającym bezczynność organu w każdym przypadku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 619/17). Problemy organizacyjne, techniczne i kadrowe, z jakimi boryka się organ, nie mogą w konsekwencji doprowadzić do obejścia jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, którą jest zasada szybkości postępowania. Natomiast w związku z wydaniem przez Wojewodę rozstrzygnięcia w sprawie, bezprzedmiotowe stało się zastosowanie przez Sąd instrumentu przewidzianego w art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. Z tego względu na podstawie art. 161 § 1 pk3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w punkcie 1 wyroku. 4. Powołany na wstępie art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy w/w bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z dnia 19.02.2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując w świetle w/w kryteriów zgromadzony w aktach materiał dokumentacyjny Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność (aczkolwiek bezspornie niepożądana i naruszająca interes Skarżącego), nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). Przyjąć należy, że rażące naruszenie prawa, związane z pozostawaniem przez organ w bezczynności, wymaga wykazania, że organ rażąco uchybił stawianym mu wymogom staranności w prowadzeniu postępowania. Nie można przyjąć zapatrywania, że każdy obiektywny stan bezczynności takie kryteria spełnia. W nieuchronny sposób ocena, czy w danej sprawie bezczynność organu przybrała postać rażącego naruszenia prawa, powinna opierać się na wnikliwej analizie całokształtu jej okoliczności. Stosownie do powyższego, przy określaniu stopnia naruszenia przez Wojewodę przepisów k.p.a., regulujących terminowość załatwiania spraw administracyjnych, nie mógł ujść uwadze Sądu, znany mu urzędu zarówno fakt pewnego stopnia skomplikowania spraw o udzielenie cudzoziemcom pozwolenia na pobyt czasowy i pracę, jaki i fakt rozpatrywania przez organ ich dużej liczby, co w naturalny sposób znacznie utrudnia dotrzymywanie terminów kodeksowych. Dostrzegając te uwarunkowania, w pewnym zakresie usprawiedliwiające niedochowanie przez organ ustawowych terminów, przewidzianych w k.p.a., Sąd zwraca jednakże stanowczo uwagę, że powyższe w żadnym razie nie zwalnia organu odwoławczego od obowiązku podjęcia takich działań organizacyjnych, które zapewnią realizację ustawowych obowiązków. 5. W ocenie Sądu stwierdzenie w/w bezczynności Wojewody w dotychczasowym procedowaniu stanowi wystarczający środek dyscyplinujący ten organ. Tym samym Sąd nie dostrzegł przesłanek do zastosowania z urzędu instrumentów przewidzianych w art.149 § 2 p.p.s.a. (wymierzenie grzywny, przyznanie sumy pieniężnej), oddalając skargę w tym zakresie (pkt 4 wyroku). 6. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w połowie stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 256), tj. 240 zł, w związku z art. 206 p.p.s.a. Wskazany art. 206 p.p.s.a pozwala sądowi miarkować koszty postępowania. W warunkach rozpatrywanej sprawy sąd uznał, że zachodzą podstawy do obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika o połowę. Należy bowiem wskazać, że przed tutejszym sądem toczy się kilkaset spraw cudzoziemców o podobnym stanie faktycznym i prawnym, w których występuje ten sam pełnomocnik. Skargi sporządzane przez tego samego pełnomocnika cechuje praktycznie tożsama treść, jak również podnoszone są w nich jednakowe wnioski i zarzuty, różnią się natomiast głównie danymi skarżących. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd zastosował miarkowanie, a nie odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów (vide wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GSK 167/19). Jak z kolei wskazał NSA w postanowieniu z 25 stycznia 2019 r. (sygn. akt I GZ 502/18) uzasadnionym powodem miarkowania kosztów zastępstwa procesowego jest okoliczność wniesienia skarg w wielu sprawach tożsamych co do okoliczności faktycznych i prawnych, przez co wymagających mniejszego nakładu pracy. Ponadto rozpatrywana sprawa, z uwagi na to, że dotyczy bezczynności – rozpatrzona została są na posiedzeniu niejawnym, zatem bez konieczności stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie. Tym samym również w tym aspekcie mniejszy nakład pracy pełnomocnika, w ocenie Sądu uzasadnia obniżenie wynagrodzenia. Należy także podkreślić, że skarga nie została uwzględniona w całości – sąd uznał, wbrew postulatom skargi, że bezczynności nie miała rażącego charakteru, a ponadto skargę w zakresie wniosku o wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej oddalił. Argument ten należy uznać za dodatkowy do przyjęcia możliwości miarkowania wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. Sąd w realiach tej sprawy uznał, ze miarkowanie o 50 % będzie stanowiło adekwatny poziom wynagrodzenia za dokonaną przez pełnomocnika pracę. Wskazane okoliczności uzasadniają zatem zastosowanie w niniejszej sprawie art. 206 p.p.s.a.