IV SAB/Wa 561/18

Dnia 8 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. R. i J. R. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania D. R. i J. R. z [...] listopada 2016 roku od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 roku ustalającej odszkodowanie; II. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju solidarnie na rzecz skarżących D. R. i J. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 8 listopada 2018 r. D. R. i J. R. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: "Minister", "organ") w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r. o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez niezałatwienie sprawy w przewidzianym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego terminie i prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, sprzeczny z zasadą szybkości i prostoty postępowania oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Skarżący podnieśli, że postępowanie przed Ministrem zainicjowane odwołaniem od decyzji z [...] października 2016 r. trwa niemal dwa lat, a organ nie podejmuje żadnych czynności celem wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie wskazuje również terminu rozpatrzenia sprawy. Skarżący wnieśli o zobowiązanie Ministra Inwestycji i Rozwoju do niezwłocznego wydania decyzji w sprawie oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Minister Inwestycji i Rozwoju - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że proces przygotowywania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest skomplikowany. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki materii będącej przedmiotem rozpatrywanych spraw, w tym stopnia skomplikowania materiału dowodowego. W szczególności na potrzeby postępowań odszkodowawczych sporządzony jest główny dowód w sprawie - operat szacunkowy. Ze względu na charakter tego dokumentu konieczna jest szczegółowa jego analiza. Zwłaszcza, że w złożonym w sprawie odwołaniu skarżący zakwestionowali wycenę nieruchomości, wskazując, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie może stanowić dowodu w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,3536 ha i nr [...] o pow. 0,1512 ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej nr [...], odcinek węzeł "[...]" (droga krajowa - klasa S) na terenie województw [...] i [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2014 r. Wojewoda [...] [...] stycznia 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości stanowiące działki o nr ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...]. Decyzją z [...] maja 2014 r. Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz wierzyciela hipotecznego Banku [...] w [...] w wysokości 68 180 zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], położonej w gminie [...], obręb [...] oraz ustalił na rzecz skarżących odszkodowanie w wysokości 9 689,05 zł za przejęcie prawa własności ww. nieruchomości, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. odwołanie wnieśli skarżący podnosząc, że odszkodowanie zostało ustalone na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego. Decyzją z [...] listopada 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. w części dotyczącej zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. D. R. i J. R. wnieśli skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. Wyrokiem z 10 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 157/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] kwietnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na nieprawidłowości w operatach szacunkowych. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2016 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżących w łącznej kwocie 90 171,50 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] odcinek węzeł "[...]" (droga krajowa - klasa S oraz o ustaleniu na rzecz Banku [...] w [...] odszkodowania z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa hipoteki umownej zwykłej oraz hipoteki umownej kaucyjnej ustanowionych na ww. nieruchomości w kwocie 19 480,00 zł, o wypłacie na rzecz skarżących kwoty 90 171,50 zł pomniejszonej o wysokość otrzymanego wcześniej odszkodowania, tj. kwoty 12 302,45 zł, o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja odszkodowawcza stanie się ostateczna. W dniu 17 listopada 2016 r. od powyższej decyzji odwołanie wnieśli skarżący podnosząc, że odszkodowanie zostało ustalone na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego i nie odpowiada ono wartości rynkowej nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa. Pismem z 12 maja 2017 r. skarżący wnieśli ponaglenie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zakresie rozpatrzenia ich odwołania od decyzji z [...] października 2016r. Skarżący wnieśli o podjęcie przez organ działań zmierzających do rozpatrzenia odwołania. Pismami z 26 czerwca 2017 r. i z 4 września 2017 r. skarżący wnieśli o nierozpoznanie przez organ odwoławczy sprawy do czasu przedstawienia alternatywnej opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, co do wartości nieruchomości. W załączeniu do pisma z 22 września 2017 r. (data wpływu do organu 25 września 2017r.) skarżący przedłożyli operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, wskazując na znaczne różnice w określeniu wartości rynkowej nieruchomości przez rzeczoznawców majątkowych, co zdaniem skarżących wskazuje, że odszkodowanie ustalone w decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r. jest nieprawidłowe. Pismem z 20 listopada 2017 r. skarżący uzupełnili argumentację odwołania. Pismem z 31 stycznia 2018 r. skarżący wystąpili do Ministra z wnioskiem o przyspieszenie rozpoznania odwołania. Pismem z 6 czerwca 2018 r. (data wpływu do organu 12 czerwca 2018 r.) skarżący wezwali Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozstrzygnięcia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r. Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) – dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę należało uwzględnić, gdyż prowadzone przez Ministra Inwestycji i Rozwoju postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania dotknięte było bezczynnością. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a p.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie. Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Według art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, po analizie akt administracyjnych należy stwierdzić, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r. rozpatrzone zostało [...] grudnia 2018 r. (po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd). Zauważyć należy, że od chwili wpływu odwołania do organu odwoławczego, tj. od 17 listopada 2016 r. - mimo wystosowania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa z 6 czerwca 2018 r. (data wpływu do organu 12 czerwca 2018 r.) - do dnia jego rozpatrzenia organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpoznania odwołania. Nie uszło uwadze składu orzekającego, że po wystosowaniu przez skarżących do organu ponaglenia z 12 maja 2017 r. (data wpływu do organu 16 maja 2017 r.) organ wystosował 14 czerwca 2017 r. do Banku [...] w [...] zapytanie o wysokość ciążącej na nieruchomości wierzytelności hipotecznej banku. Następnie 26 czerwca 2017 r. organ wystosował do rzeczoznawcy majątkowego zapytanie o aktualności operatu szacunkowego z [...] czerwca 2016 r. W dniu 5 lipca 2017 r., pismem z 27 czerwca 2017 r., rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. W dniu 17 lipca 2017 r., pismem z 29 czerwca 2017 r., Bank [...] w [...] udzielił organowi odpowiedzi w zakresie zadłużenia hipotecznego nieruchomości. Po uzyskaniu odpowiedzi z banku oraz po potwierdzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego aktualności operatu szacunkowego organ nie podejmował już żadnych czynności celem rozpatrzenia wniesionego przez skarżących odwołania. W przedmiotowej sprawie od wpłynięcia odwołania do organu odwoławczego, tj. od 17 listopada 2016 r. do złożenia skargi przez skarżących upłynęły prawie dwa lata, a odwołanie zostało rozpoznane poprzez wydanie stosownej decyzji dopiero [...] grudnia 2018 r. - po upływie ponad dwóch lat od jego wpłynięcia do organu odwoławczego. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż doszło do przekroczenia terminu, o którym mowa w przepisie art. 35 § 3 K.p.a. Sąd nie uznaje za usprawiedliwiające wyjaśnień organu w zakresie konieczności oczekiwania na złożenie przez strony postępowania prywatnego operatu szacunkowego. W ocenie składu orzekającego, po uzyskaniu w lipcu 2017 r. odpowiedzi z banku o wysokości zadłużenia na nieruchomości oraz po potwierdzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego aktualności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego organ mógł rozpatrzeć odwołanie. Nadto Sąd nie podziela twierdzeń podniesionych w odpowiedzi na skargę przez organ, że charakter sprawy i stopień jej skomplikowania uzasadnia tak znaczne opóźnienie w jej rozpatrzeniu. Kodeks dla spraw skomplikowanych przewiduje bowiem termin dwóch miesięcy i termin ten także nie został dochowany, ani też organ nie wysłał zawiadomienia o przewidywanym terminie zakończenia sprawy. Takie postępowanie organu, co nie jest przez organ negowane, pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. Podważa ono również wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu odwołania skarżących należało uznać za uzasadniony. Jednak ze względu na fakt wydania przez organ [...] grudnia 2018 r., a zatem już po wniesieniu skargi do Sądu, decyzji którą rozpoznane zostało odwołanie skarżących, a tym samym zakończenie stanu bezczynności, zasadnym było umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zakresie zawartego w skardze żądania do zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wydanie przez organ decyzji (postanowienia lub podjęcie wymaganej czynności) w toku postępowania sądowego (po wniesieniu skargi), nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (wyroki WSA w Warszawie z: 20 listopada 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 233/17, 30 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 363/16). Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyroki NSA z: 21 listopada 2018r., sygn. akt II OSK 2916/18, 10 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1775/17, 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i WSA w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13). Oceniając charakter bezczynności Sąd uznał, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Decyduje o tym przede wszystkim okres bezczynności, jak i fakt, że od momentu wpływu odwołania do momentu wniesienia skargi organ podjął jedynie w czerwcu 2017 r. działania w celu rozpatrzenia odwołania, które ograniczyły się do uzyskania potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego oraz uzyskania informacji o zadłużeniu hipotecznym nieruchomości. Poza tymi jednostkowymi czynnościami nie podjął żadnych innych działań celem rozpatrzenia odwołania. Zatem należy stwierdzić, że od chwili wniesienia odwołania do dnia złożenia skargi upłynęły niemal dwa lata. Tak długi okres niezałatwienia sprawy, przy jednoczesnym niepodejmowaniu czynności, w sposób oczywisty świadczy o rażącym naruszeniu prawa skarżących do załatwienia sprawy administracyjnej w terminach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (punkt III wyroku) Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia prawa złożyły się wpis od skargi – w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego – w wysokości 480 zł ustalone w oparciu o regulację § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018, poz. 265), powiększone o opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa – 17 zł. ----------------------- 8