IV SAB/Wa 589/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o nadanie obywatelstwa polskiego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) na rzecz skarżącej A. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. W piśmie z 14 listopada 2018 r. A. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] w rozpatrzeniu wniosku z [...] maja 2018 r. o nadanie obywatelstwa polskiego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie wskazując, że skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, gdyż nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rację ma organ, że skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu bez merytorycznej oceny jej zasadności. Sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się bowiem we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.). Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został zaś określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Kognicja sądów administracyjnych określona została m. in. w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Z treści wskazanego przepisu wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że niniejsza skarga na bezczynność nie obejmuje działań administracji publicznej opisanych w przytoczonym art. 3 § 2. Niedopuszczalne jest więc wniesienie skargi na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w rozpatrzeniu wniosku o nadanie obywatelstwa polskiego, bowiem czynności te nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Zaskarżenie bezczynności jest bowiem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Innymi słowy bezczynność oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Składanie skargi na bezczynność dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może zatem ona dotyczyć innych czynności. Podkreślić należy, że bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest zatem wystąpienie określonej podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 961/99 (LEX nr 78938) w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji, w których podnoszone jest niewydanie decyzji administracyjnej w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego lub niepodjęcie czynności z zakresu administracji publicznej, kontrola sądu administracyjnego sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie sprawa, w której skarżący zarzuca organowi administracji bezczynność podlega załatwieniu przez ten organ w drodze aktu administracyjnego. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Analiza treści skargi prowadzi do konstatacji, że przedmiot zaskarżenia nie jest objęty kognicją sądu administracyjnego i dlatego skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotowa skarga nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, dlatego zaskarżona bezczynność nie może być przedmiotem kontroli tegoż sądu, gdyż kwestionowana bezczynność nie mieści się w kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 powołanej ustawy, których zaniechanie podlega skardze na bezczynność organu. Z tego powodu powyższa skarga nie przysługuje także na bezczynność organu, bowiem zakres skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 powyższej ustawy, w świetle których zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08, LEX nr 552736). W przedmiotowej sprawie skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Wojewody polegającą na nierozpoznaniu przez Wojewodę wniosku o nadanie obywatelstwa polskiego. Należy podkreślić, że w świetle art. 184 Konstytucji RP, właściwość sądów administracyjnych obejmuje w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, natomiast zgodnie z art. 137 Konstytucji RP nadanie obywatelstwa polskiego stanowi konstytucyjną kompetencję Prezydenta Rzeczypospolitej, która jest wyłączną jego prerogatywą i nie podlega kognicji sądów administracyjnych (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2005 r., sygn. akt II SAB/Wa 378/04, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kompetencje administracyjnoprawne Prezydenta są tylko jego specjalnymi prerogatywami, jako głowy państwa. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPS 4/98 (dostępnej na powyższej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych), stanął na stanowisku, że na zarządzenie/postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o odmowie nadania obywatelstwa polskiego skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalna. NSA stanął na stanowisku, że Prezydent RP, wydając akt prawny w sprawie nadania obywatelstwa polskiego, działa jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, w pełni uznaniową władzę Państwa w zakresie włączania cudzoziemca do wspólnoty obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Wykracza to, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, poza sferę działalności administracyjnej i nie jest wykonywaniem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w dalszej części uzasadnienia tej uchwały wskazał, że przyjęcie niezaskarżalności do Sądu takiego aktu Prezydenta RP nie stanowi naruszenia przepisów art. 14 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych ani art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Sprawa nadania obywatelstwa cudzoziemcowi bowiem nie jest sprawą dotyczącą praw o charakterze cywilnym w rozumieniu tych przepisów. W literaturze przedmiotu przyjmuje się wprawdzie, że pojęcie "praw i obowiązków o charakterze cywilnym", użyte w art. 6 ust. 1 Europejskiej konwencji, może odnosić się także do niektórych praw o charakterze publicznym, jednakże wskazuje się zarazem, że pojęcie to nie obejmuje swym zakresem spraw o charakterze typowo publicznoprawnym, jak np. podatki, przyznawanie wiz, prawa azylu (A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych, w: Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, pod red. L. Wiśniewskiego, Warszawa 1997, str. 224-225). Jest zaś niewątpliwe, że sprawa nadania obywatelstwa cudzoziemcowi ma taki właśnie charakter. Jest to akt z zakresu suwerennych uprawnień każdego państwa, co do włączenia cudzoziemca do wspólnoty obywatelskiej danego państwa. Akt ten nie tworzy wprost praw ani obowiązków cywilnych (administracyjnych), gdyż są one w tym wypadku wtórne wobec praw i pozycji we wspólnocie. Nie ma takiego przepisu ani zalecenia w aktach prawa międzynarodowego, który przyznawałby cudzoziemcowi roszczenie prawne o uzyskanie obywatelstwa we wszelkich prawnych formach, trybach i w każdej sytuacji oraz zawierałby abstrakcyjny bezwzględny nakaz "dostępu do sądu" w tych sprawach. Akt nadania obywatelstwa polskiego przez Prezydenta RP jest aktem realizującym suwerenne prawo Państwa Polskiego, co do włączenia cudzoziemca do wspólnoty obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, tj. do polskiej wspólnoty politycznej jako pełnoprawnego jej członka. Z tych względów niedopuszczalność drogi sądowej w tych sprawach nie stanowi naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa międzynarodowego. Jest natomiast rzeczą suwerennego państwa, czy, w jakim zakresie i w jakich sytuacjach w prawie wewnętrznym dopuścić także w tych sprawach skargę do sądu. Zaskarżalności do sądu administracyjnego aktu odmowy nadania obywatelstwa nie można także wyprowadzić z ogólnej zasady prawa do sądu, wynikającej przede wszystkim z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, gdyż ograniczenie dostępu do sądu w sprawie o nadanie obywatelstwa polskiego nie jest sprzeczne z tą zasadą. Ustawa o NSA, wprowadzając generalną klauzulę zaskarżalności w zasadzie wszystkich aktów administracyjnych, zawiera w art. 1 ograniczenie zakresu kontroli, które – jak wynika z powołanych wyżej argumentów – dotyczy aktów nadania obywatelstwa przez Prezydenta RP. Co prawda powołana uchwała została podjęta przed reformą sądownictwa administracyjnego, jednak nie traci swojej aktualności, bowiem obecnie obowiązująca Konstytucja RP przyznaje Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej uprawnienie do nadania obywatelstwa polskiego, analogicznie jak i wyrażenie zgody na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego. Zgodnie z art. 144 ust. 3 pkt 19 Konstytucji RP akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej dotyczące nadawania obywatelstwa polskiego i wyrażania zgody na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego stanowią jego prerogatywę. Odwołując się natomiast do przepisów ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2018 r. poz.1829) wskazać trzeba, że zgodnie z art. 19 ust. 1 tej ustawy nadanie obywatelstwa polskiego następuje na wniosek cudzoziemca. Wniosek ten składa się za pośrednictwem wojewody lub konsula. Jeżeli wniosek nie spełnia wymagań określonych w art. 20 ust. 1, 2 lub 3 lub nie dołączono do niego dokumentów, o których mowa w art. 20 ust. 4, organ przyjmujący wniosek wzywa wnioskodawcę do usunięcia braków, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wojewoda i konsul przekazują Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw wewnętrznych, wniosek o nadanie obywatelstwa polskiego wraz z dokumentami wymaganymi na podstawie art. 20 ust. 4 oraz własną opinią (art. 21 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy) i to Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl art. 25 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, nadaje obywatelstwo polskie lub odmawia jego nadania w formie postanowienia. Wobec tego nadanie bądź odmowa nadania obywatelstwa polskiego przez Prezydenta RP nie stanowi wykonywania działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Skoro na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o nadaniu bądź odmowie nadania obywatelstwa polskiego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to również nie przysługuje skarga na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu takiego wniosku, który jak wynika z art. 21 ust. 3 tej ustawy, jest organem opiniodawczym Prezydenta Rzeczypospolitej. Wojewoda nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia wniosku o nadanie obywatelstwa polskiego. Jeżeli wniosek obarczony jest brakami, organ przyjmujący wniosek, w niniejszej sprawie Wojewoda, wzywa wnioskodawcę do usunięcia braków, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Jeżeli zaś wniosek jest kompletny i nie zawiera braków, Wojewoda przekazuje ten wniosek Prezydentowi wraz z własną opinią i to Prezydent Rzeczypospolitej, a nie Wojewoda, nadaje bądź odmawia nadania obywatelstwa polskiego. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji postanowienia. Z uwagi na odrzucenie skargi, orzeczenie zamieszczone w punkcie 2. postanowienia uzasadnione jest treścią art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.