IV SAB/Wa 68/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R. O. na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku usługowego w postaci wypożyczalni sprzętu wodnego na działce o nr ewid. [...] w obrębie [...], gm.[...]; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu zażalenia oraz iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych; 4. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego R. O. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 8 stycznia 2016 r. (data wpływu: 14 stycznia 2016 r.), R.O. (dalej Skarżący), w którego imieniu działa profesjonalny pełnomocnik, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie rozpatrzenia zażalenia R.O. z dnia 28 sierpnia 2015 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o nr [...] o nieuzgodnieniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego w postaci wypożyczalni sprzętu wodnego na działce o nr ewid. [...] w obrębie [...], gmina [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu [...] sierpnia 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy w stosunku do planowanej przez R.O. inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego wypożyczalni sprzętu wodnego na działce nr [...] w obrębie [...], gmina [...]. Zaznaczono również, że postępowanie w tej sprawie toczy się od 2006 r. Wyżej wskazane postanowienie R. O. zaskarżył zażaleniem z dnia 28 sierpnia 2015 r. Pismem z dnia 8 września 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] poinformował skarżącego, że wniesione zażalenie zostało przekazane Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska celem rozpatrzenia. Obecnie strona oczekuje na rozpoznanie zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Postępowanie przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska toczy się już ponad cztery miesiące, zaś zgodnie z art. 35 §3 k.p.a. załatwienie niniejszej sprawy powinno nastąpić w ustawowym terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania przez organ zażalenia. W dniu 17 listopada 2015 r. skierowane zostało do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie, które jednak nie przyniosło żadnego rezultatu. Skarżący wskazał, że do dnia sporządzenia niniejszej skargi organ nie rozpoznał sprawy oraz nie udzielił stronie żadnej odpowiedzi na ww. wezwanie, nie wskazano również przyczyn zwłoki w rozpoznaniu sprawy, ani nie wyznaczono nowego terminu jej załatwienia. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej również GDOŚ) wniósł o umorzenie postępowania. na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Organ wyjaśnił, że po przeprowadzeniu postępowania w trybie odwoławczym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W tej sytuacji, w ocenie organu postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, przestała bowiem istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przy tym stosownie do postanowień zawartych w § 1a art. 149 p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl § 1b tegoż art. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wskazać również trzeba, że § 2, stanowi, iż sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przeprowadzone badanie formalnej dopuszczalności, a następnie merytorycznej zasadności wniesionej przez skarżącego skargi na bezczynność prowadzonego przez GDOŚ postępowania doprowadziło Sądu do ustalenia, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać w tym miejscu należy, iż skarżący, wyczerpał przewidziany prawem tok postępowania. Skargę poprzedził bowiem wniesieniem do organu II instancji stosownego zażalenia. Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez organ kwestii bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie skargi na bezczynność po wydaniu przez organ rozstrzygnięcia w sprawie, należy wskazać, że w przedmiotowym względzie konieczne jest uwzględnienie zmiany brzmienia art. 149 p.p.s.a, jakie zostały wprowadzone ostatecznie w sierpniu 2015r. W ocenie Sądu przepis ten w obecnym brzmieniu (przywołany powyżej) wskazuje, że Sąd badając skargę na bezczynność rozpoznaje ją w trzech płaszczyznach enumeratywnie wymienionych w paragrafie 1 oraz dodatkowo w zakresie określonym w 1 a i b oraz § 2. O ile zatem okoliczność wydania przed wniesieniem skargi decyzji, uzasadnia w ocenie Sądu umorzenie postępowania w zakresie rozstrzygnięcie wynikającego z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, co też Sąd, który nie jest związany skargą w niniejszej sprawie uczynił, o tyle w pozostałym zakresie Sąd w pełni podzielił stanowisko ukształtowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.) (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 18 września 2012 r., II OSK 1953/12; postanowienie NSA z 17 października 2012 r., I OSK 2443/12; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12). To samo należy również odnieść do skargi na przewlekłe postępowanie, bądź bezczynność organu w zakresie wydania postanowień. Sąd w niniejszym składzie wskazany kierunek orzeczniczy w pełni podzielił, dostrzegając jednocześnie zgłaszane w piśmiennictwie wątpliwości jurydyczne wyłaniające się na tle wykładni i stosowania omawianej instytucji (por. Andrzej Kabat, Komentarz do art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Dauter Bogusław, Gruszczyński Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Wydanie V, publ. LEX 2013; Brzozowski Piotr, Glosa do postanowienia NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12). Przechodząc zatem do oceny czy w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się przewlekłości, Sąd uznał, że tak. Przypomnieć należy, że aby wydać orzeczenie na podstawie art. 149 p.p.s.a., sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267). Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu stosownego orzeczenia. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W myśl ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi R. O. – jak wynika z jej treści – jest bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Godzi się zatem wskazać, że z akt sprawy wynika, iż zażalenie wraz z aktami sprawy wpłynęły do organu odwoławczego w dniu 14 września 2015 r. i pomimo upływu terminów kodeksowych do rozstrzygnięcia sprawy, takie rozstrzygnięcie – do dnia wniesienia skargi do WSA na bezczynność GDOŚ – nie zostało wydane. Organ nie wypełnił również obowiązku informacyjnego wynikającego z przepisu art. 36 k.p.a. Zdaniem Sądu, fakt że od czasu przekazania zażalenia wraz z aktami sprawy do dnia złożenia do tutejszego Sądu skargi na bezczynność organu, pomimo wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, organ nie wykonał żadnej czynności celem załatwienia zażalenia skarżącego, uzasadnia przyjęcie, że w tym okresie organ pozostawał bezczynny oraz że ustalona bezczynność postępowania nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest bowiem wystarczające stwierdzenie istnienia bezczynności. Bezczynność ta musi nosić cechę kwalifikowanej i jako taka powinna być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenie prawa, na skutek pozostawania organu w bezczynności, uzasadnione jest gdy wystąpią szczególne okoliczności dla przyjęcia takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek pozostawania organu w bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że opisana powyżej bezczynność organu posiada cechę "rażącego" naruszenia prawa. Co prawda samo przekroczenie terminu do załatwienia sprawy liczone do dnia wniesienia skargi, wynoszące 4 miesiące, w sytuacji gdy kodeksowy termin załatwienia sprawy wynosi 1 miesiąc dla spraw nieszczególnie skomplikowanych, nie może być uznane za rażące. Jednak Sąd mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, w tym przede wszystkim ignorowanie przez organ jakichkolwiek obowiązków spoczywających na nim m. in. w zakresie informowania strony o przyczynach przedłużenia terminu rozpatrywania sprawy o przewidywanym terminie jej załatwienia uznał, że w sprawie wystąpiła bezczynność kwalifikowana (o charakterze rażącym). Z tych też przyczyn, Sąd wymierzył organowi grzywnę, uwzględniając przy jej wymierzaniu czas trwania bezczynności organu. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 161 §1 pkt. 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji umarzając postępowanie w zakresie wynikającym z art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a w pkt. 2 sentencji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która jak wskazano w pkt 2 sentencji w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a miała charakter rażący a w punkcie 3 orzekł o wymierzeniu grzywny, w pkt 4 zaś o kosztach postępowania.