IV SAB/Wa 7/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania, II. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego R. S. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Pismem z dnia 27 listopada 2017r. R. S. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016r. znak: [...] wydanej w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...]. W skardze skarżący zarzucił Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa (dalej "Minister") rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (tj. art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) i wniósł o: zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenia że Minister dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2016r. Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako: obręb [...]-[...], ark. [...], działka nr [...], i nr [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Podkreślił, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 35 § 3 przewiduje miesięczny termin na załatwienie sprawy po wpłynięciu odwołania przy czym wskazany termin ma charakter terminu maksymalnego. Tymczasem od dnia złożenia odwołania od w/w decyzji Wojewody [...] upłynęło półtora roku bez wydania przez organ stosownego rozstrzygnięcia rozpoznającego złożone odwołanie. Skarżący podkreślił przy tym, że zachowanie organu świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego. Podkreślił również, że występował do Ministra zarówno z wezwaniem do usunięcie naruszenia prawa (pismo z dnia 27 czerwca 2017r.), jak i z ponagleniem z dnia 6 listopada 2017r., jednakże bez widocznych skutków. Zauważył także, że organ nie poinformował go nawet o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy, mimo iż bezskuteczny upływ terminu rodzi po stronie organu obowiązek poinformowania strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia - zgodnie z art. 36 k.p.a. Reasumując skarżący stwierdził, że bezczynność Ministra "jest oczywista (rażąca), co uzasadnia stwierdzenie tego faktu w wyroku. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podnosząc w szczególności, że: decyzją z dnia [...] grudnia 2017r. znak: [...] Minister uchylił zaskarżoną doń decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji)– tym samym nie zachodzi już bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżącego. Organ wyjaśnił również, że odwołanie skarżącego z dnia 14 kwietnia 2016r. wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 25 kwietnia 2016r. Wyjaśnił również, że niezwłocznie po wpłynięciu do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy nieruchomości o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego z dnia 15 grudnia 2015r. Rzeczoznawca pismem z dnia 14 lipca 2017r. potwierdziła aktualność operatu. Jednak ze względu na braki formalne sporządzonej klauzuli (brak pieczęci rzeczoznawcy majątkowego) pismem z dnia 1 grudnia 2017r. organ zwrócił się ponownie do rzeczoznawcy o potwierdzenie aktualności operatu. Odpowiedz rzeczoznawcy wpłynęła do organu w dniu 8 grudnia 2017r. (drogą elektroniczną) a w dniu 11 grudnia za pośrednictwem poczty. Po otrzymaniu wskazanego wyżej dokumentu organ niezwłocznie rozpoznał sprawę. Organ wyjaśnił również, że poszczególne sprawy rozstrzygane są przez organ naczelny (co do zasady) według kolejności wpływu. Wskazał również, że przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. W tej sytuacji organ zmuszony jest kierować procesem rozpatrywania spraw w ten sposób, aby strony poszczególnych spraw były traktowane (w miarę możliwości) jednakowo. Tym samym, zdaniem organu, jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw. Reasumując organ wskazał, że celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie bezczynności i ewentualne zasadzenie sumy pieniężnej. Uwzględnienie skargi ma spełniać przypisaną jej funkcję wymuszenia nadania takiego biegu sprawie, który umożliwi sprawne ukończenie toczącego się postępowania. Cel ten w niniejszym postępowaniu został osiągnięty bowiem postępowanie zostało zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie stosownie do postanowień zawartych w § 1a art. 149 p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać również trzeba, że § 2, stanowi, iż sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przeprowadzone badanie formalnej dopuszczalności, a następnie merytorycznej zasadności wniesionej w niniejszej sprawie skargi na bezczynność Prezesa NFZ doprowadziło Sąd do ustalenia, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać w tym miejscu należy, iż skarżący wyczerpał przewidziany prawem tok postępowania. Skarga została bowiem poprzedzona wniesieniem do organu stosownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 27 czerwca 2017r.- wpływ do organu w dniu 3 lipca 2017r.) a nadto pismem z dnia 6 listopada 2017r. wniesione zostało przez skarżącego pismo zatytułowane "Ponaglenie" ( wpływ pisma do organu w dniu 9 listopada 2017r.). Bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym, wszczętym na wniosek strony wystąpi wtedy, gdy wniosek ten nie zostanie załatwiony terminach wskazanych w art.35 k.p.a. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Zwrócić również należy uwagę na zasadę ogólną szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., której realizacja zagwarantowana jest ww. przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z powyższej zasady wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, że nie można zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 78). Z art.149 p.p.s.a. wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na bezczynność wyłącza możliwość jej uwzględnienia, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego do jej wydania. W takiej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe, co musi prowadzić do jego umorzenia w zakresie dotyczącym ewentualnego nałożenia na organ obowiązków, mających prowadzić do zniesienia stanu bezczynności. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie w następstwie wydania przez Ministra w dniu [...] grudnia 2017r., a zatem przed dniem wyrokowania przez Sąd, decyzji rozpoznającej odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody Warmińskiego z dnia [...] marca 2016r., co spowodowało wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia jak w pkt 1 sentencji. Podzielić jednak w tym miejscu należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w postanowieniu z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12, że przepis art.149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. Przy czym uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, pomimo tego, iż są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (podobnie: NSA w wyrokach z dnia: 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; 18 września 2012 r., II OSK 1953/12; 17 października 2012 r., II OSK 1031/12). Dokonawszy oceny stanu faktycznego sprawy we wskazanym wyżej zakresie, Sąd uznał, iż przed wydaniem w dniu [...] grudnia 2017r. stosownej decyzji administracyjnej Minister pozostawał w bezczynności i że do bezczynności tej doszło z rażącym naruszeniem przepisów regulujących kwestię terminów rozpoznawania spraw administracyjnych. Podkreślić należy, że pomiędzy otrzymaniem przez organ odwołania skarżącego (wpływ do organu odwoławczego w dniu 25 kwietnia 2016r.) a wydaniem w sprawie w/w decyzji przez Ministra (w dniu [...] grudnia 2017r.) upłynął rok i prawie osiem miesięcy. Z akt administracyjnych wynika, że jedyna czynność podjęta przez organ i to po wezwaniu przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa (a zatem po roku od wpłynięcia sprawy), dotyczyła uzyskania klauzuli aktualizacyjnej dla operatu szacunkowego. Co więcej mimo, że w lipcu 2017r. organ otrzymał taką klauzulę, którą uznał za wadliwą, to do grudnia 2017r. nie podjął żadnych czynności celem naprawienia powyższego. Zauważenia również wymaga, że Minister mimo długiego okresu procedowania nie zastosował art. 36 k.p.a. obligującego organ do poinformowania strony o niemożności rozpoznania sprawy zgodnie z terminami określonymi w art. 35 k.p.a. i wyznaczenia nowego terminu na jej rozpoznanie. Nadto godzi się zauważyć, że podstawą uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji była nieaktualność operatu szacunkowego, który stanowił w sprawie główny dowód a który to dowód przeterminował się w trakcie rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy tj. przez Ministra. Sąd zauważa również, że mimo, iż organ wskazał w odpowiedzi na skargę na szczupłość kadr oraz wielość spraw, które jest zobligowany rozpoznać to jednak nie wykazał aby faktycznie takie okoliczności zaistniały w niniejszej sprawie i aby te okoliczności były w istocie przyczyną bezczynności organu trwającej rok i osiem miesięcy. Zestawienie powyższych okoliczności z faktem, że skarżący został wywłaszczony z nieruchomości a zatem ma prawo oczekiwać szybkiego zakończenia postępowania i wypłaty odszkodowania a także uwzględniając aktywną postawę skarżącego (wyrażającą się monitowaniem organu na okoliczność rozpoznania sprawy) Sąd uznał, że wniosek o rażącym charakterze bezczynności organu ma uzasadnione podstawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i 2 p.p.s.a, orzeczono jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.