IV SAB/Wa 76/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi G. B. i G. B. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie wydania decyzji oddala skargę Skargą z 6 stycznia 2015 r. G. B. i G. B. zaskarżyli bezczynność Prezydenta W., wnioskując o zobowiązanie Prezydenta W. do wykonania ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2013 r., znak [...], w terminie 2- miesięcy od daty ogłoszenia lub też doręczenia Prezydentowi W. wyroku WSA w Warszawie oraz o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta W., jak również o zwrot kosztów procesu. Skarżący w uzasadnieniu wskazali, że wielokrotnie wzywali Prezydenta W. do niezwłocznego wykonania decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2013 r. (znak [...]) uchylającej decyzję Prezydenta W. z [...] października 2013 r. nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w obrębie [...], nr [...] o pow. [...] m² przeznaczoną na poszerzenie ul. G., nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m² oraz nr [...] o pow. [...] m² przeznaczone na drogę publiczną, poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego, a w szczególności poprzez dopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego, celem ustalenia wysokości odszkodowania i zlecenie wykonania operatu szacunkowego, a następnie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Skarżący wywodzili, że przedmiotowa decyzja Wojewody [...] jest ostateczna w administracyjnym toku instancji. Miasto W., skarżąc decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 416/14) nie złożyło wraz ze skargą wniosku do Wojewody [...] lub też WSA o wstrzymanie wykonania decyzji. Dalej podnieśli, że Wojewoda wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), dalej w skrócie kpa, jednoznacznie wskazując, iż konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego przez organ I instancji o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu rzeczoznawstwa majątkowego celem ustalenia wysokości odszkodowania, gdyż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. W ocenie skarżących nie ma przeszkód, by postępowanie dowodowe zostało w sprawny sposób przeprowadzone. Ponadto skarżący wskazali, iż ich zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie zostało uwzględnione, a w sentencji wydanego w tej sprawie postanowienia Wojewody [...] nr [...] z [...] października 2014 r. określono termin 3-miesięczny od daty doręczenia postanowienia, tj. 6 stycznia 2015 r. na wydanie rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270, ze zm. - wskazywanej dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. Jednakże należy mieć na uwadze, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana przez skarżące bezczynność dotyczy nierozpoznania przez organ wniosku w formie decyzji wydawanej w toku postępowania administracyjnego. Przed badaniem merytorycznej zasadności skargi obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie zachowania wymogów formalnych. W związku z tym zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 powoływanej wcześniej ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 37 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 Kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wynika z akt sprawy skarżący uczynili zadość temu obowiązkowi i przed wniesieniem skargi złożyli do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta W., rozpoznane postanowieniem Wojewody [...] z [...] października 2014 r., uznające zażalenie za uzasadnione i wyznaczające organowi I instancji 3-miesięczny termin na rozpatrzenie sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Zachowanie wymogów formalnych powoduje, że Sąd może przejść do merytorycznego rozpoznania sprawy. W tym zakresie wskazać należy, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezydenta W. w sprawie rozpatrzenia wniosku o wykonanie decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2013 r., znak [...], tj. rozpatrzenia wniosku w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w obrębie [...], przeznaczoną pod poszerzenie ul. G. w W. stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m² , nr [...] o pow. [...] m² oraz nr [...] o pow. [...] m². Skarga dotyczy bezczynności organu, w związku z czym wskazać należy, że przewidziane przez ustawodawcę w art. 12 kpa standardy szybkości postępowania oparte zostały na wymogu, by organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX 48016). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa, ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniała sytuacja bezczynności, co wynika z zaistniałych okoliczności procesowych. Prezydent W. decyzją nr [...] z [...] października 2013 r. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. G., stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2. Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] października 2014 r. uznał złożone zażalenie w przedmiotowym postępowaniu za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia. Jednak, po rozpoznaniu skargi m. W. na wskazaną decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 listopada 2014 r. sygn. I SA/Wa 416/14 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. Sąd uznał, że Wojewoda w sposób błędny ocenił materiał dowodowy i wadliwie ustalił stan faktyczny, na skutek czego w sposób nieuprawniony okolicznościami sprawy stwierdził, że w sprawie ustalenia odszkodowania za wydzielone w 1998 r. pod drogi publiczne działki dopuszczalna jest droga postępowania administracyjnego. To zaś oznacza – w ocenie Sądu wyrażonej w wyroku z 24 listopada 2014 r. sygn. I SA/Wa 416/14 - że poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a ocena dowodów zgromadzonych w sprawie dokonana została z przekroczeniem zasady ich swobodnej oceny (art. 80 kpa). Naruszenie tych przepisów procedury administracyjnej – zdaniem Sądu - miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wadliwe ustalania stanu faktycznego, legły u podstaw sformułowania przez organ błędnego stanowiska co do konieczności przeprowadzenia, przed wydaniem rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, w celu ustalenia zaistnienia przesłanek warunkujących podjęcie decyzji merytorycznej, co ostatecznie doprowadziło do wydania decyzji kasacyjnej. Istotne jest zatem, że przed wniesieniem skargi na bezczynność, tj. przed 6 stycznia 2015 r. (i przed upływem terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...]) decyzja Wojewody, której wykonania domagają się skarżący zarzucając bezczynność Prezydenta W., została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 listopada 2014 r. ze względu na przywołane przyczyny, a jej wykonanie zostało wstrzymane, na podstawie art. 152 p.p.s.a. O bezzasadności skargi przesądza instytucja uregulowana w art. 152 p.p.s.a., która została zastosowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 listopada 2014 r. W przypadku uwzględnienia skargi sąd administracyjny na podstawie art. 152 p.p.s.a. mógł - w dacie orzekania przez WSA - określić, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynności nie mogą być wykonane (por. T. Woś, (w:) T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 688-690). Rozstrzygnięcie to, które niewątpliwie ma ten sam skutek co wstrzymanie wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie uzyskał waloru prawomocności na skutek złożenia od wyżej wymienionego orzeczenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro więc na podstawie art. 152 p.p.s.a. rozstrzygnięcie czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane traci moc dopiero z chwilą uprawomocnienia się wyroku (rozpatrzenia skargi kasacyjnej), za niedopuszczalne należy uznać wykonywanie decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...]. W przypadku stosowania art. 152 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu. Stwierdzenie przez sąd pierwszej instancji, że decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że "decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny" (por. wyrok NSA z 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 591/04, dostępny w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, zawarty w art. 152 p.p.s.a. zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", należy traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". Ze względu na ratio legis regulacji zawartej w art. 152 p.p.s.a., orzeczenie nieprawomocnym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, nie daje podstaw do egzekwowania obowiązku, którego ona dotyczy i oznacza, że wykonanie tego obowiązku podlega wstrzymaniu (taki pogląd podzielany przez skład orzekający wyrażany jest w orzecznictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II FSK 2031/14, LEX nr 1486779, CBOSA). Przyjęcie przeciwnej argumentacji niweczyłoby suspensywny skutek, związany z zastosowaniem art. 152 p.p.s.a. Ponadto drugi argument na rzecz nieuwzględnienia skargi wynika z właściwości organów do załatwienia sprawy. Uchylenie wskazanym wyrokiem decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...] oznacza, że właściwy do załatwienia sprawy jest Wojewoda [...] (jako organ rozpatrujący odwołanie), a nie Prezydent W., którego bezczynność nie istniała w chwili wniesienia skargi. Należy jednak mieć na względzie, że kwestia właściwości i dalszych wskazań dotyczących ponownego postępowania wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 listopada 2014 r. sygn. I SA/Wa 416/14 i wyroku rozstrzygającego skargę kasacyjną, nie należy zaś do kognicji Sądu rozpatrującego skargę na bezczynność. Ponadto zauważyć należy, że nakazanie organowi określonego działania, w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a., jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji publicznej, nie zakończył toczącej się przed nim sprawy, a obowiązek jej zakończenia istnieje. Sąd rozpatrujący skargę na bezczynność organu bierze pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w dniu wniesienia skargi oraz w dacie orzekania. W sytuacji, gdy na dzień złożenia skargi na bezczynność organu nie był on w bezczynności, sąd skargę oddala (porównaj: M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 537; patrz też: wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14). I z taką sytuacją, zdaniem Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co doprowadziło Sąd do oddalenia przedmiotowej skargi na bezczynność. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.