IV SAB/Wa 77/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 23 maja 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we [...] na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego - oddala skargę - [...] Sp. z o.o. Sp. k. (dalej jako"skarżąca") wniosła skargę na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie wydania na mocy art. 22 ustawy o inspekcji ochrony środowiska zarządzenia pokontrolnego dla kierownika zarządzającego składowiskiem –[...] S.A. po przeprowadzonej kontroli przez [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska (protokół kontroli [...]).Wskazano, że przedmiotem skargi jest niewykonywanie zadań, jakie na Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nakłada art. 4a ust. 1 pkt 3 oraz art. 22 ustawy o inspekcji ochrony środowiska. W uzasadnieniu wskazano, że 2 marca 2018 r. do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w imieniu [...] złożono wniosek o podjęcie interwencji w sprawie realizowanej przez [...] S.A. (Inwestor) rekultywacji [...] nr 1 niezgodnie z decyzją wydaną przez Marszałka Województwa [...], tj. decyzją na zamknięcie składowiska odpadów inne niż niebezpieczne i obojętne z [...] lutego 2009, znak [...] ze zm. (dalej zwanej Decyzją) oraz wniosek o sporządzenie zarządzenia pokontrolnego po przeprowadzonej kontroli przez [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska (protokół kontroli [...]) dla kierownika zarządzającego składowiskiem –[...] S.A. Wyjasniono, że Skarżący jako wykonawca przedmiotowej inwestycji złożył wniosek o kontrolę oraz podjęcie niezbędnych działań [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska po raz pierwszy 20 maja 2016 r. W odpowiedzi na pisma zawierające wyczerpujące informacje odnośnie stanu faktycznego realizacji przedsięwzięcia oraz szereg pytań zgłaszający Wykonawca otrzymał zdawkowe, lakoniczne odpowiedzi, w większości cytujące Inwestora. W okresie od 3 sierpnia do 11 sierpnia 2017 r. na obiekcie [...] WIOŚ przeprowadził kontrolę interwencyjną. W jej wyniku wskazano, że Inwestor zrekultywował [...] nr 1 niezgodnie z zapisami pkt. I ppkt 2 ww. decyzji Marszałka, a niezgodności dotyczyły m.in. rodzaju zastosowanej geomembrany, grubości i składu warstwy ochronnej geomembrany, sposobu wykonania zabudowy biologicznej czaszy hałdy, sposobu odprowadzania wód opadowych. Parametry te zostały wpisane literalnie w treści decyzji na zamknięcie i powinny być bezwzględnie dotrzymane w trakcie realizacji inwestycji. W protokole kontroli nr [...] określającym stwierdzony zakres naruszeń nie wskazano jednak sposobu ich usunięcia. Mimo stwierdzenia nieprawidłowości nie wydano również zarządzenia pokontrolnego, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. W skierowanym do [...] piśmie z 16 lutego 2017 ([...])[...] WIOŚ wskazał, że poinformował Marszałka Województwa [...] o wynikach kontroli jednak obowiązek tych działań wynikający z artykułu 17 ust. 2 pkt 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie wyczerpuje podjęcia działań pokontrolnych zapisanych w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. Skarżąca w piśmie z 2 marca 2018 r. zawnioskowała do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o sporządzenie na mocy art. 22 ustawy o inspekcji ochrony środowiska zarządzenia pokontrolnego po przeprowadzonej kontroli przez [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska (protokół kontroli [...]) dla kierownika zarządzającego składowiskiem –[...] S.A. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z 6 grudnia 2018 r. wskazał, że nie uznaje za konieczne zastosowania powołanego wyżej przepisu i wydania na tej podstawie przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego. Ponadto Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał, że [...] WIOŚ miał zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o inspekcji ochrony środowiska uprawnienie, a nie obowiązek wydania zarządzenia pokontrolnego do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wskazała, że [...] WIOŚ po przeprowadzeniu kontroli i wskazaniu naruszeń, zobligowany był zgodnie z art. 12. u.i.o.s. do wydania zarządzenia pokontrolnego, decyzji lub wszczęcia egzekucji. W przypadku naruszeń wynikających z niezgodności z decyzją nie mógł zastosować dwóch pozostałych a jedynie zarządzenie pokontrolne. Nadmieniła także, że poinformowanie organu wydającego decyzję o nieprawidłowościach nie jest zarządzeniem pokontrolnym ani nie mieści się w żadnym z dwóch pozostałych możliwych czynności zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o inspekcji ochrony środowiska. Z uwagi na niewypełnienie przez [...] WIOŚ obowiązku wydania zarządzenia pokontrolnego, w ocenie skarżącej Główny Inspektor Ochrony Środowiska korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 22 u.i.o.ś. powinien sam wydać zarządzenie pokontrolne po przeprowadzonej kontroli przez [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska. Ponadto podkreślono, że niewydanie przez [...] WIOŚ ani Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zarządzenia pokontrolnego zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. skutkowało tym, że po stronie podmiotu kontrolowanego nie powstał żaden obowiązek publicznoprawny, zatem nie jest on zobligowany do podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do usunięcia wskazanych w protokole kontroli naruszeń. Podkreślono, że obecnie brak działań ze strony Głównego Inspektora Ochrony Środowiska skutkuje zagrożeniem dla środowiska, ponieważ występujące na obiekcie awarie, bez usunięcia błędów rozwiązania projektowego będą się pogłębiały oraz doprowadzą w rezultacie do całkowitej destrukcji uszczelnienia hałdy, powodując zanieczyszczenia gruntów oraz wód podziemnych. Wskazano także, że spółka [...] Sp. z o.o. Sp. k. jako wykonawca inwestycji jest Stroną postępowania i została wezwana przez Inwestora do wykonywania i dalszego prowadzenia prac niezgodnie z decyzją z [...] lutego 2009 r., znak [...] Skarżąca wniosła w dniu 3 września 2018 r. pismo do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska pismo z wnioskiem o podjęcie w trybie pilnym stanowczych działań przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zgodnie z posiadanymi kompetencjami, które stanowiło ponaglenie organu. Mimo wniesionego ponaglenia Główny Inspektor Ochrony Środowiska nadal nie wykonał wymaganych czynności. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o odrzucenie skargi, uznając zarzuty skargi uznaje za niezasadne. W uzasadnieniu wskazano, że kwestie wydania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zarządzenia pokontrolnego nie należą do właściwości sądów administracyjnych, która to właściwość została określona w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach bezczynności na czynności określone w skardze, bowiem przepisy prawa, przewidują możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie pokontrolne. Badanie legalności takiego zarządzenia oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do jego wydania oraz konieczność zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone i dostatecznie wykazane. W przedmiotowej sprawie skarga jest bezprzedmiotowa, bowiem zarządzenie pokontrolne nie zostało wydane. Podkreślono, że wniesienie skargi na czynność nieobjętą kontrolą sądu administracyjnego skutkuje odrzuceniem tej skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.- Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. art. 119 pkt 4 p.p.s.a sprawa, której przedmiotem jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego. Ztreści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska ( Dz. U. 2018, poz. 1471 ze zm.), dalej "u.i.o.ś" wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydawanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej osoby fizycznej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 12 ust. 1 ww. ustawy, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać:1) zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy między innymi kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (art. 2 ust. 1 pkt 1). Z art. 11 ust. 1 wynika natomiast, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. Adresat zarządzenia pokontrolnego jest obligowany podjąć działania wynikające z niego, a przede wszystkim - jak stanowi to art. 12 ust. 2 - ma obowiązek w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, poinformować wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest władczym aktem organu administracji publicznej nakładającym na adresata określone obowiązki. Zarządzenie pokontrolne jest zatem odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska i, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić mu charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ma ono bowiem charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Uwzględniając powyższe Sąd nie podziela stanowiska GIOŚ zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę. Tym samym złożona skarga podlega kognicji tutejszego Sądu. Z akt administracyjnych wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził w okresie od 3 sierpnia do 11 sierpnia 2017 r. kontrolę interwencyjną. W jej wyniku wskazano, że Inwestor zrekultywował [...] nr 1 niezgodnie z zapisami pkt I ppkt 2 decyzji Marszałka, a niezgodności dotyczyły m.in. niezgodności zastosowanej geomembrany, sposobu wykonania zabudowy biologicznej czaszy hałdy, sposobu odprowadzania wód opadowych . Jak zaś wskazała skarżąca, w protokole kontroli nr [...] określającym zakres naruszeń nie wskazano sposobu ich usunięcia, a także mimo stwierdzenia nieprawidłowości nie wydano zarządzenia pokontrolnego stosownie do treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. Wobec czego skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność GIOŚ w przedmiocie niewydania na podstawie art. 22 u.i.o.ś. zarządzenia pokontrolnego. W analizowanej sprawie zasadniczą kwestią jest jednakże legitymacja skargowa w zaskarżaniu bezczynności GIOŚ. Zgodnie bowiem z treścią art. 50 § 1 p.p.s.auprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie zaś do treści art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Podkreślić trzeba, że interes prawny jest powszechnie rozumiany jako uprawnienie wynikające z konkretnej normy prawnej (najczęściej o charakterze materialnym), na podstawie której podmiot może domagać się konkretyzacji jego uprawnień bądź obowiązków albo żądać kontroli legalności określonego aktu (szerz. Komentarz do P.p.s.a. A. Kabat, LEX, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 13/12, Lex nr 1289343). Jako kategoria prawa materialnego, istnienie interesu prawnego wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1133/12, wyrok NSA z 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2097/17, .publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odrzucenie bowiem skargi jest dopuszczalne tylko gdy brakinteresuprawnego jest oczywisty. Jeżeli brakinteresuprawnegonie jest oczywisty, badania należy dokonać w ramach prowadzonego postępowania, a skarga w przypadku stwierdzenia brakuinteresuprawnegowinna być oddalona. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie W ocenie Sądu, legitymację skargową w przedmiotowej sprawie posiada podmiot kontrolowany. Skarżący nie jest podmiotem kontrolowanym. Jak wynika z akt sprawy, w tym z protokołu kontroli [...] z [...] września 2017 r. [...] WIOŚ przeprowadził kontrolę w [...] Sp. a. Skarżąca zaś, czyli [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we [...] jest wykonawcą inwestycji dotyczącej rekultywacji [...] nr 1 i twierdzi, że brak działań ze strony GIOŚ w przedmiotowej sprawie skutkuje zagrożeniem dla środowiska, ponieważ występujące na obiekcie awarie, bez usunięcia błędów rozwiązania projektowego będą się pogłębiały oraz doprowadzą w rezultacie do całkowitej destrukcji uszczelniania hałdy, powodując zanieczyszczenia gruntów oraz wód podziemnych. W ocenie Sądu w takiej sytuacji Skarżąca może posiadać w niniejszym postępowaniu co najwyżej interes faktyczny, nie ma natomiast interesu prawnego. Z tego tez względu nie posiada legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.