IV SAB/Wa 8/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. T. na przewlekłość Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do wydania aktu w sprawie z wniosku G. T. z dnia [...] września 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w [...] (znak: [....]) w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku wskazanego w punkcie 1 wyroku nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje na rzecz G. T. od Prezydenta Miasta [...] sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego G. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta [...] (dalej: "organ" lub "Prezydent") postępowania z wniosku G. T. (dalej: "inwestor" lub "skarżący") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...] w [...]. II. Stan sprawy przedstawia się następująco. II.1. W dniu 17 września 2015 r. G. T. złożył w Urzędzie Miasta [...] podanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...] w [...]. II.2. Postanowieniem nr [...] z [...] września 2015 r. Prezydent zawiesił na okres 9 miesięcy postępowanie powołując się na art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Prezydent wskazał, że zawieszenie postępowania jest uzasadnione w związku z podjęciem [...] czerwca 2015 r. przez Radę Miasta [...] uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego m.in. teren, na którym znajduje się wyżej wymieniona działka inwestora. II.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium") postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. ([...]) uchyliło wskazane wyżej postanowienie Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano na niedostateczne uzasadnienie przez Prezydenta zawieszenia postępowania. II.4. W dniu 11 marca 2016 r. Prezydent wydał postanowienie nr [...] "o podjęciu postępowania" w sprawie wniosku inwestora. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano na znikome prawdopodobieństwo uchwalenia planu miejscowego do dnia [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło w dniu [...] kwietnia 2016 r. niedopuszczalność zażalenia skarżącego na wspomniane postanowienie z [...] marca 2016 r. II.5 W dniach 15 marca 2016 r. oraz 5 kwietnia 2016 r. organ wystąpił z wnioskami do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA w celu ustalenia aktualnych adresów zameldowania stron postępowania, tj. J. P. oraz C. W. Prezydent zlecił również przygotowanie analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestorowi dwukrotnie udzielono informacji o wysłaniu wniosków do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA o ustalenie danych meldunkowych stron postępowania (w odpowiedzi na jego pisma z dnia 29 kwietnia 2016 i 31 maja 2016 r.), jednakże nie określono konkretnego terminu załatwienia sprawy, ponieważ uzależnione to było od terminu uzyskania odpowiedzi od MSWiA. Zdaniem Prezydenta, praktyka i doświadczenie uzyskane podczas innych postępowań wskazywały, że MSWiA przesyła odpowiedzi po upływie kilku tygodni lub kilku miesięcy. II.6. Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie inwestora na bezczynność Prezydenta za nieuzasadnione. II.7. W dniu [...] lipca 2017 r. przygotowano analizę urbanistyczną oraz projekt odmownej decyzji o warunkach zabudowy. II.8 W dniu 3 listopada 2016 r. inwestor złożył zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku z [...] września 2015 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] w [...]. II.9. W dniu 2 grudnia 2016 r. poinformowano inwestora, że wydłużenie terminu załatwienia sprawy spowodowane jest brakiem odpowiedzi z Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA. II.10. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia inwestora na bezczynność Prezydenta, na podstawie art. 37 k.p.a. uznało to zażalenie za uzasadnione oraz wyznaczyło Prezydentowi Miasta [...] dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący dwa miesiące od dnia otrzymania tego postanowienia. Równocześnie Kolegium stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. II.11. W dniu 2 stycznia 2017 r. Prezydent ponowił wystąpienie do Centrum Personalizacji MSWiA. II.12. Z notatki urzędowej sporządzonej w dniu 21 kwietnia 2017 r. przez asystenta sędziego z rozmowy z pracownikiem Urzędu Miasta [...] wynika, że Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA udzieliło odpowiedzi po roku, przy czym nie wskazano wnioskowanych adresów. W związku z tym Prezydent wystąpił do sądu o ustanowienie przedstawiciela dla osoby nieobecnej. III.1. W dniu 6 grudnia 2016 r. G. T. wniósł skargę do tutejszego Sądu zarzucając Prezydentowi bezczynność w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący zarzucił w szczególności naruszenie art. 8, 12, 35 i 36 k.p.a., w tym poprzez niezawiadamianie o terminie załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o: a) zobowiązanie Prezydenta do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; b) stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; c) przyznanie na rzecz skarżącego od Prezydenta sumy pieniężnej wysokości 7000 zł; d) zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. III.2 W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie. IV.2.1. W pierwszej kolejności należy wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15, CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). IV.2.2. Sąd podziela pogląd, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Reasumując, pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15, CBOSA). IV.4. Analiza akt sprawy wskazuje, że Prezydent prowadził postępowania z wniosku inwestora w sposób przewlekły. Po pierwsze, po otrzymaniu 28 grudnia 2015 r. postanowienia Kolegium uchylającego postanowienie o zawieszeniu postępowania następne czynności Prezydent podjął dopiero na początku marca 2016 r. Po drugie, z akt sprawy wynika, że Prezydent po kwietniu 2016 r. kolejny monit do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA wysłał dopiero na początku stycznia 2017 r. Po trzecie, trafnie skarżący zarzucił, że Prezydent nie informował go na bieżąco o przyczynach zwłoki i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy, do czego obliguje art. 36 § 1 k.p.a. Równocześnie należy jednak zauważyć, że Prezydent zebrał podstawowy dla sprawy dowodów w postaci analizy urbanistycznej, a także opracował projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Tym samym Prezydent dopuścił się przewlekłości, albowiem podejmował w sprawie celowe czynności, jednak robił to w sposób nieefektywny z naruszeniem zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). W szczególności Prezydent winien wysyłać częściej ponaglenia do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA, w razie potrzeby również do podmiotów nadzorujących rzeczona jednostkę organizacyjną. Ponadto, Prezydent zbyt późno podjął decyzję o skorzystaniu z możliwości zwrócenia się do sądu o ustanowienie przedstawiciela dla osoby nieznanej z miejsca pobytu (art. 34 § 1 k.p.a.). Uzupełniająco należy podnieść, że w komparycji wyroku Sąd określił przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie jako skarga na przewlekłość, a nie skarga na bezczynność, jak to wskazano literalnie w skardze. Lektura uzasadnienia skargi oraz akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że w rzeczywistości skarżący zarzucił Prezydentowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Właśnie w celu uniknięcia wątpliwości, czy w takim przypadku jak w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynności organu, wprowadzono pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania (zob. druk sejmowy 2987/VI kadencja). Reasumując, Sąd przyjął, że rzeczywistym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest przewlekłość postępowania, a nie bezczynność organu. W ocenie Sądu, zwłaszcza w aspekcie znanych wątpliwości interpretacyjnych co do odróżniania bezczynności od przewlekłości, o rzeczywistym przedmiocie zaskarżenia decyduje całościowa analiza skargi i akt sprawy, a nie terminologia użyta w skardze (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 457/15, CBOSA). Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w sprawach administracyjnych nie może bowiem przyjmować formy sporu o słowa (contradicto in terminis), lecz winno być sporem o prawo (contradicto in iuris). Taki właśnie wymóg nakłada w tym względzie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 184 Konstytucji RP (por. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Mając na uwadze okoliczność, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania okazał się uzasadniony, a do dnia wyrokowania Prezydent nie wydał w sprawie decyzji, Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, termin dwóch miesięcy jest terminem odpowiednim mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, w tym konieczność rozpoznania przez sąd wniosku o ustanowienie przedstawiciela dla osoby nieobecnej oraz prawo inwestora do zapoznania się z zebranym materiałem oraz zgłoszenia ewentualnych wniosku dowodowych. Uzupełniająco należy wskazać, że w razie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) nie ma podstaw do odrębnego orzekania, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Rzeczone rozstrzygniecie jest bowiem wydawane w sytuacji, gdy w chwili rozpoznawania skargi stan bezczynności lub przewlekłości ustał w związku z wydaniem aktu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16, CBOSA). IV.5. Sąd równocześnie uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też Sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku (na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie należy przede wszystkim zwrócić uwagę na okoliczność, że obowiązujące przepisy w przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie przewidują szczególnych zasad zawiadamiania stron postępowania (inaczej niż w przypadku postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – zob. art. 53 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest ustalić adresy wszystkich stron postępowania. Podstawową przyczyną zwłoki w niniejszej sprawie była bezczynność Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA, natomiast okolicznością zależną od Prezydenta było zbyt rzadkie monitowanie wspomnianej jednostki oraz zbyt późne skorzystanie z możliwości, jakie daje art. 34 § 1 k.p.a. Okoliczności te nie mogą być jednak zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa ze strony Prezydenta. IV.6. W ocenie Sądu, żądanie zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej było co do zasady zasadne, jak oczekiwana przez skarżącego kwota 7000 zł jest nieadekwatna do zakresu i przyczyn przewlekłości postępowania, jakie miały miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumę taką wymierza się do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS, które to wynagrodzenie aktualnie wynosi – zgodnie z Komunikatem Prezesa GUS z dnia 9 lutego 2017 r. - kwotę 4047,21 zł (MP z 2017 r., poz. 183). Powołane przepisy nie regulują zasad określania przez Sąd odpowiedniej dla danego rodzaju naruszenia kwoty, jaka winna się należeć stronom. Stąd decyzja Sądu w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Przyjąć trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy kwota 500 zł mają charakter adekwatny do stwierdzonych uchybień w szybkości procedowania. Jak wskazano wyżej, przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego, była przede wszystkim wynikiem zwłoki podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie Prezydentowi, a nadto w sprawie zebrano istotną część materiału dowodowego. Sąd wziął również pod uwagę okoliczność zwrócenia się przez organ już po wniesieniu skargi do sądu o ustanowienie przedstawiciela w trybie art. 34 § 1 k.p.a. IV.7. W punkcie 4 sentencji wyroku Sąd oddalił skargę w pozostałej części (art. 151 p.p.s.a.). IV.8. W ostatnim punkcie sentencji wyroku (5) Sąd zasądził od Prezydenta na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi (art. 200 p.p.s.a.). IV.9. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.