IV SAB/Wa 99/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Anna Nader, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. J. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącemu kwotę 100 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi Dnia 11 stycznia 2011 r. W. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w ramach postępowania w przedmiocie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu przenikającego do środowiska O. W odpowiedzi na skargę wnosząc o odrzucenie skargi organ wskazał, że Skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, gdyż nie wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "Kpa". Postanowieniem z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 20/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. J. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 6 sierpnia 2009 r. o sporządzenie przeglądu ekologicznego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż Skarżący nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa w sprawie opracowania przeglądu ekologicznego. Legitymację w takiej sprawie posiada wyłącznie podmiot korzystający ze środowiska, a wszystkie pozostałe strony mają wyłącznie interes faktyczny. Postanowieniem z dnia 12 lipca 2011 r., sygn.. akt II OSK 1227/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2011 r. W uzasadnieniu stwierdzono, że zakwalifikowanie przez Sąd pierwszej instancji żądania Skarżącego "sporządzenia przeglądu ekologicznego" stanowiło nadmierne uproszczenie stanu faktycznego sprawy. Wskazano, że Skarżący we wniosku z dnia 6 sierpnia 2009 r., a następnie w skardze podejmował głównie polemikę ze sporządzonym w sprawie przeglądem ekologicznym, wskazując na zaistniałe w jego ocenie błędy i uchybienia. Dlatego też, rolą Sądu w pierwszej kolejności winno być ustalenie, jakich czynności od organu domagał się Skarżący. A dopiero następnie, czy skarżący jest uprawniony do wystąpienia z odpowiednim żądaniem, a w konsekwencji i ze skargą na bezczynność określonego organu Zarządzeniem z dnia 18 sierpnia 2011 r. wezwano Skarżącego do jednoznacznego sprecyzowania w jakiej konkretnej sprawie administracyjnej nastąpiła bezczynność Prezydenta W. poprzez wskazanie przedmiotu sprawy, numeru sprawy, określenie z czyjego wniosku i kiedy została wszczęta (tj. wnioskodawcy), oraz czynności jakich domagał się Skarżący w toku postępowania administracyjnego, a których organ nie dokonał, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Jednocześnie zobowiązano Skarżącego do wskazania czy przed wniesieniem skargi na bezczynność organu, złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Poinformowano również Skarżącego, iż decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent W. odmówił wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska w wyniku eksploatacji [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. W., należącego do R. Sp. z o.o. W odpowiedzi Skarżący (pismo z dnia 7 września 2011 r.) oświadczył, że toczyło się ogólne postępowania administracyjne, którego przedmiotem było ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie dopuszczalnych poziomów hałasu, jednakże strona nie jest w stanie wskazać sygnatury tego postępowania. Niemniej w przedmiotowej sprawie rolą Sądu winno być ustalenie, czy przekroczenie norm hałasu wynika z pracy obiektu [...]. Zauważono, że ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Prezydent W. zobowiązał (podmiot eksploatujący instalację) R. Sp. z o.o. do sporządzenia przeglądu ekologicznego całej instalacji posadowionej na terenie obiektu [...]. Skarżący po zapoznaniu się z przeglądem ekologicznym, wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2009 r. wystąpił do Prezydenta W. o zobowiązanie R. Sp. z o.o. do sporządzenia przeglądu ekologicznego zgodnie z decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Jednocześnie wskazano, na wadliwość sporządzonego przeglądu ekologicznego (nie zawiera opisu oddziaływania całej instalacji). Zauważono, że pismem z dnia 27 października 2010 r. Skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W piśmie z dnia 29 listopada 2010 r. sprecyzowano zażalenie wskazując, że zawiera w sobie żądanie zobowiązania organu do wyegzekwowania od R. Sp. z o.o. wykonania decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. Dalej wyjaśniono, że decyzja Prezydent W. z dnia [...] lutego 2011 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Zatem zarzut bezczynności Prezydenta W. był zasadny w dniu wnoszenia skargi, jak i w okresie późniejszym oraz pozostaje do chwili obecnej w pełni aktualny. W piśmie tym wskazano również, iż Prezydent W. jako wierzyciel na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 tj. ze zm.), dalej jako "pea" winien był podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Zarządzeniem z dnia 14 września 2011 r. informując Skarżącego, że przedmiotem skargi może być bezczynność w jednej sprawie z zakresu administracji publicznej, wezwano go do jednoznacznego sprecyzowania, w jakiej konkretnej sprawie administracyjnej skarży bezczynność Prezydenta W.: - czy w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 5 marca 2002 r. o dokonanie pomiaru hałasu i wibracji, w której Prezydent W. wydał decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. odmawiającą wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska (zatem po wniesieniu skargi z dnia 11 stycznia 2011 r.) uchyloną następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r.; - czy też bezczynność Prezydenta W. jako wierzyciela na podstawie pea; - czy też bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie zobowiązania R. Sp. z o.o. do sporządzenia przeglądu ekologicznego. W odpowiedzi w piśmie z dnia 29 września 2011 r. Skarżący oświadczył, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezydenta W. w wydaniu rozstrzygnięcia określającego dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska. W piśmie tym podtrzymano, że Skarżący kwestionuje również bezczynność Prezydenta W. jako wierzyciela na podstawie przepisów pea. Dlatego też zarządzeniem z dnia 24 października 2011 r., skargę w tym przedmiocie wyłączono do odrębnego rozpoznania (zarejestrowano pod sygn. akt IV SAB/Wa 149/11). Na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. Skarżący oświadczył, że zażalenie na bezczynność organu w kwestii niepodejmowania działań mających na celu określenie dopuszczalnych norm oddziaływania hałasu stanowi pismo z dnia 27 października 2010 r., którym zwraca się uwagę na niepodejmowanie skutecznych działań przez organ pomimo, że postępowanie trwa 10 lat. Ponadto zgłoszono zastrzeżenie dotyczące naruszenia art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa" z uwagi na fakt, iż wyniki pomiarów własnych przeprowadzonych przez Skarżącego miały za zadanie wykazanie interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Organ oraz uczestnik postępowania wskazali, że skoro skarga została wniesiona na bezczynność w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu to strona nie wyczerpała trybu z art. 52 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organami właściwymi w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie natomiast do art. 52 § 2 ppsa, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie. Regulacje te oznaczają, że jeżeli stronie służą środki odwoławcze w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, to nieskorzystanie z tych środków powoduje niedopuszczalność skargi, jako przedwcześnie wniesionej. Ponieważ żądanie Skarżącego zawarte nie tylko w skardze, lecz i na etapie postępowania przed Prezydentem W. było sformułowane w sposób nieprecyzyjny, uniemożliwiający w sposób jednoznaczny odczytanie intencji strony, Sąd zarządzeniami z dnia 18 sierpnia 2011 r. i 14 września 2011 r. wezwał Skarżącego do jednoznacznego sprecyzowania skargi. W oparciu o korespondencję ze stroną ustalono, że przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta W. w wydaniu rozstrzygnięcia określającego dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska. Powyższe zostało potwierdzone przez stronę na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. Ustalenie przedmiotu sprawy pozwala przejść do kolejnego etapu badania dopuszczalności skargi, tzn. wyczerpania trybu jej wniesienia. W sprawie bezczynności Prezydenta W. Skarżącemu przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 § 1 Kpa. Przepis ten aktualnie stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 Kpa lub na przewlekle prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organem wyższego stopnia nad Prezydentem W. (jako organem jednostki samorządu terytorialnego) jest właściwe w sprawie samorządowe kolegium odwoławcze (art. 17 pkt 1 Kpa). Dlatego też skarga na bezczynność Prezydenta W. w wydaniu rozstrzygnięcia określającego dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska winna być poprzedzona zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Natomiast zażalenie wniesione w dniu 27 października 2010 r., uzupełnione następnie pismem z dnia 29 listopada 2010 r. nie może być potraktowane jako zażalenie wniesione w przedmiotowej sprawie z następującego powodu. W piśmie z dnia 27 października 2010 r. Skarżący wskazał, iż zainicjował postępowanie (wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2009 r., uzupełnionym pismem z dnia 6 grudnia 2009 r.) w którym domagał się powtórnego sporządzenia przeglądu ekologicznego obiektu [...], z uwagi na fakt, iż pierwszy przegląd ekologiczny nie został sporządzony w sposób prawidłowy. Jako, że jego wniosek nie został rozpoznany, konieczne stało się wniesienie zażalenie do organu wyższego stopnia. W piśmie z dnia 29 listopada 2010 r. precyzującym zażalenie z dnia 27 października 2010 r. Skarżący wyjaśnił, iż kwestionuje bezczynność Prezydenta W. jako organu powołanego do kontroli zgodności z prawem działań podejmowanych przez prowadzącego instalację emitującą hałas do środowiska. Zażalenie ma na celu zobowiązanie Prezydenta W. do wyegzekwowania od R. Sp. z o.o. wykonania decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. nakładającej na ten podmiot obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego przedstawiającego oddziaływanie akustyczne na środowisko kompleksu [...]. W dalszej części pisma zakwestionował rzetelność przedłożonego przez R. Sp. z o.o. przeglądu ekologicznego. Z obu w/w pism nie wynika, że celem Skarżącego było uzyskanie od Prezydenta W. rozstrzygnięcia określającego dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska. Wprawdzie w piśmie z dnia 29 listopada 2010 r. wskazano na zakres właściwości Prezydenta W. i wskazano, jakich czynności domaga się strona od organu administracji, jednakże wśród tych czynności nie zawarto żądania wydania rozstrzygnięcia określającego dopuszczalny poziom hałasu przenikającego z obiektu [...] do środowiska. Skutkiem powyższego, nie można przyjąć żadnego z w/w pism jako zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 Kpa w kwestii mającej podlegać kontroli w niniejszej sprawie. Za zażalenie w przedmiocie bezczynności Prezydenta W. w wydaniu rozstrzygnięcia określającego dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska nie może być rozumiany końcowy fragment pisma z dnia 29 listopada 2010 r., gdzie Skarżący wyrażał ogólne niezadowolenie z faktu, iż pomimo upływu długie czasu (8 lat) nie podjęto skutecznych środków w celu wyeliminowania nieprawidłowości. Passus ten rozumieć można jako służący podbudowaniu zasadności wniesienia zażalenia w kwestiach wskazanych w części wstępnej pisma. Również z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. uznającego zażalenie Skarżącego z dnia 27 października 2010 r. za uzasadnione nie wynika, by w ocenie organu wyższego stopnia przedmiotem zażalenia było domaganie się wydania rozstrzygnięcia określającego dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska. W osnowie postanowienia wskazano, że przedmiotem sprawy jest powtórne sporządzenie przeglądu ekologicznego, a także m.in. powołania biegłego w celu weryfikacji prawidłowości przeprowadzonych pomiarów, rzetelności przeglądu oraz oceny prawidłowości wniosków zawartych w tym przeglądzie, w szczególności w zakresie oddziaływania instalacji na środowisko. W oparciu o powyższe stwierdzić należy, że Skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 37 § 1 Kpa. Zatem jego skarga jest niedopuszczalna i w związku z tym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 ppsa Sąd ją odrzucił. Skarżący (o ile w dalszym ciągu zainteresowany jest usunięciem wskazanej bezczynności organu administracji) winien przed wniesieniem skargi na bezczynność w jednoznacznie sprecyzowanym zakresie, wyczerpać tryb przewidziany w art. 37 § 1 Kpa, a ewentualnie w następnej kolejności skierować sprawę na drogę postępowania sądowoadministracyjnego. Natomiast kwestia legitymacji skarżącego do zainicjowania niniejszego postępowania (w tym dopuszczenie dowodów celem jej wykazania) będzie przedmiotem rozważań Sądu dopiero na etapie późniejszym, po ustaleniu, czy skarga jest dopuszczalna (będzie podstawą do uwzględnienia bądź oddalenia skargi). O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.