IV SO/Wa 41/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Z.B. o wymierzenie grzywny Rzecznikowi Praw Obywatelskich w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) postanawia: odrzucić wniosek. Pismem z dnia 5 października 2016 r. Z. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie grzywny Rzecznikowi Praw Obywatelskich za nieprzekazanie skargi z dnia 2 września 2016 r. na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich wraz z odpowiedzią na skargę. W odpowiedzi na wniosek Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o odrzucenie wniosku. Ponadto pismem z dnia 3 listopada 2016 r. poinformował, że odpowiedź na skargę wraz ze skargą została złożona w Sądzie w dniu 29 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 54 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej p.p.s.a. – skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Konstrukcja powyższego przepisu wskazuje na dyscyplinująco - restrykcyjny charakter grzywny, a wyłączną materialnoprawną przesłanką jej orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Do obowiązków tych należy przekazanie przez organ: skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę. Jednocześnie koniecznym jest zauważenie, że stwierdzenie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a., iż "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także czas jaki upłynął od wniesienia skargi oraz to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten wypełnił obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt I OZ 850/08, Lex nr 564264; z dnia 31 marca 2009 r. sygn. I OZ 274/09, Lex nr 528357). Postępowanie określone normą prawną art. 55 § 1 p.p.s.a., tak jak każde inne postępowanie regulowane przepisami p.p.s.a., może dotyczyć tylko kontroli pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych w zakresie wskazanym w przepisach, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres działania sądów administracyjnych został więc wyraźnie ograniczony, a ograniczenie to znajduje swoje umocowanie w Konstytucji RP (art. 175, art. 184 i art. 166). Badanie przez sądy administracyjne legalności działalności administracji publicznej przebiega w trzech płaszczyznach: oceny zgodności rozstrzygnięcia lub działania administracji z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury, respektowania reguł kompetencyjnych. Wymierzenie grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., winno być zatem poprzedzone przez Sąd badaniem, czy skarga mieści się w kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt II OZ 590/10). Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. Z powyższego wynika zatem, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej, przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Skarga Z. B. z dnia 2 września 2016 r., której dotyczy przedmiotowy wniosek o wymierzenie grzywny, została zarejestrowana pod sygn. akt IV SAB/Wa 365/16, a odnosi się do bezczynności Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiocie udzielenia pomocy w ochronie wolności i praw. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1648 ze zm.), Rzecznik po zapoznaniu się z każdym skierowanym do niego wnioskiem może: podjąć sprawę, poprzestać na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków działania, przekazać sprawę według właściwości lub nie podjąć sprawy – każdorazowo zawiadamiając o tym wnioskodawcę i osobę, której sprawa dotyczy. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że rozpatrywanie przez Rzecznika Praw Obywatelskich kierowanych do niego wniosków nie następuje w formach przewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Dlatego też ocena podejmowanych przez Rzecznika działań bądź ich braku nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Nie istnieje też żaden przepis szczególny upoważniający sąd administracyjny do takiej oceny. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 listopada 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 365/16 odrzucił skargę Z. B. z dnia 2 września 2016 r. na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich jako niedopuszczalną. Przedmiot skargi, której dotyczy wniosek o wymierzenie grzywny, nie obejmuje materii, w której organ byłby na podstawie prawa materialnego zobowiązany do wydania jakiejkolwiek decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponieważ merytoryczne rozpoznanie skargi nie jest możliwe - bowiem skarga nie jest objęta zakresem właściwości sądów administracyjnych - nie jest również dopuszczalne merytoryczne rozpatrzenie wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, przy czym odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 58 § 3 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.