IV SO/Wa 47/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 16.09.2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku L. B. o wymierzenie Państwowemu Funduszowi Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w Warszawie grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) postanawia: odrzucić wniosek o wymierzenie grzywny. Pismem z dnia 14 grudnia 2012 r. L. B. wniósł o wymierzenie grzywny Państwowemu Funduszowi Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w W. za nieprzekazanie do sądu administracyjnego skargi z dnia 26 listopada 2012 r. na pismo Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie dofinansowania nauki w ramach programu "Student II" – kształcenie ustawiczne osób niepełnosprawnych. W odpowiedzi na wniosek Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w W. zwrócił się o odrzucenie wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 54 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. – skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Konstrukcja powyższego przepisu wskazuje na dyscyplinująco - restrykcyjny charakter grzywny, a wyłączną materialnoprawną przesłanką jej orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Do obowiązków tych należy przekazanie przez organ: skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę. Jednocześnie koniecznym jest zauważenie, że stwierdzenie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a., iż "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także czas jaki upłynął od wniesienia skargi oraz to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten wypełnił obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt I OZ 850/08, Lex nr 564264; z dnia 31 marca 2009 r. sygn. I OZ 274/09, Lex nr 528357). Postępowanie określone normą prawną art. 55 § 1 p.p.s.a., tak jak każde inne postępowanie regulowane przepisami p.p.s.a., może dotyczyć tylko kontroli pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych w zakresie wskazanym w przepisach, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres działania sądów administracyjnych został więc wyraźnie ograniczony, a ograniczenie to znajduje swoje umocowanie w Konstytucji RP (art. 175, art. 184 i art. 166). Badanie przez sądy administracyjne legalności działalności administracji publicznej przebiega w trzech płaszczyznach: oceny zgodności rozstrzygnięcia lub działania administracji z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury, respektowania reguł kompetencyjnych. Wymierzenie grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., winno być zatem poprzedzone przez Sąd badaniem, czy skarga mieści się w kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt II OZ 590/10). Właściwość rzeczowa sądów administracyjnych, stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a., dotyczy kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto, stosownie do § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że przedmiotowa sprawa nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 w związku z art. 3 p.p.s.a., a skarga w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia w ramach programu "STUDENT II – kształcenie ustawiczne osób niepełnosprawnych" nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Podstawę uruchomienia i realizacji przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, dalej również "Fundusz" lub "PFRON", programu "STUDENT II – kształcenie ustawiczne osób niepełnosprawnych" stanowią przepisy ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.), dalej "ustawa o rehabilitacji". Zgodnie bowiem z treścią art. 45 ust. 1 oraz art. 47 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o rehabilitacji, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, a środki będące w jego dyspozycji przeznacza m.in. na programy zatwierdzone przez Radę, które służą rehabilitacji społecznej i zawodowej oraz są adresowane w szczególności do osób niepełnosprawnych oraz do rodzin, których członkami są osoby niepełnosprawne. Do programów zatwierdzanych przez Radę Nadzorczą PFRON odnosi się tylko art. 47 ustawy o rehabilitacji, przewidując możliwość przeznaczania środków Funduszu na taki cel. Żaden inny przepis ustawy nie dotyczy tych programów i kwestii tej bliżej nie reguluje. W oparciu o powyższy przepis, Rada Nadzorcza PFRON uchwałą nr 20/2007 z dnia 28 września 2007 r. zatwierdziła program "STUDENT II – kształcenie ustawiczne osób niepełnosprawnych", natomiast Zarząd PFRON uchwałą nr 128/2012 z dnia 5 września 2012 r. przyjął procedury realizacji tego programu. Z zatwierdzonych uchwałą Zarządu PFRON nr 128/2012 procedur realizacji programu wynika, że wniosek o dofinansowanie stanowi ofertę zawarcia umowy cywilnoprawnej i jego rozpatrzenie nie podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego (pkt II ppkt 9 załącznika do powyższej uchwały). Pozytywne rozpatrzenie wniosku skutkuje podjęciem przez pełnomocników w oddziałach PFRON decyzji w sprawie przyznania dofinansowania i jego wysokości (pkt III ppkt 4 załącznika do powyższej uchwały), a następnie podpisaniem umowy o dofinansowanie (pkt III ppkt 11 załącznika do powyższej uchwały). Z powyższego wynika, że rozpoznawanie przez PFRON wniosków składanych w ramach programu "STUDENT II – kształcenie ustawiczne osób niepełnosprawnych" nie następuje poprzez wydawanie sformalizowanych aktów administracyjnych. Podstawę udzielania pomocy w ramach programu "STUDENT II – kształcenie ustawiczne osób niepełnosprawnych" stanowi akt zatwierdzony przez Radę Nadzorczą, którego w świetle art. 87 Konstytucji RP nie można zaliczyć do aktów prawa. Z tego też powodu uznać należy, że przedmiot skargi nie dotyczy materii, w której organ byłby na podstawie prawa materialnego zobowiązany do wydania jakiejkolwiek decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponieważ merytoryczne rozpoznanie skargi w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia w ramach programu "STUDENT II – kształcenie ustawiczne osób niepełnosprawnych", nie jest możliwe - bowiem skarga nie jest objęta zakresem właściwości sądów administracyjnych - nie jest również dopuszczalne merytoryczne rozpatrzenie wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z przyczyn innych, niż wymienione w pkt 1-5. Zgodnie zaś z art. 64 § 3 p.p.s.a., do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.