V SA/Wa 1013/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2009 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... kwietnia 2006 r. nr ... w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków z budżetu UE; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia ... lutego 2006 r., nr ...; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz G. B. kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu ... lutego 2005r. G. B. złożył wniosek do W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. – zwanej dalej Oddział ARiMR, o dofinansowanie w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" działanie "Ułatwianie startu młodym rolnikom", priorytet "Wspieranie zmian i dostosowań w sektorze rolno-żywnościowym". Pismem z ... lutego 2006r. nr ... W. Oddział Regionalny ARiMR w P. odrzucił wniosek rolnika z uwagi na to iż, jak wskazał, wniosek o dofinansowanie wpłynął do W. Oddziału Regionalnego w dniu ... lutego 2005r., a więc 7 dni przed zakończeniem przyjmowania wniosków w ramach działania 1.2 "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Zgodnie z zasadami Sektorowego Programu Operacyjnego wnioski są rozpatrywane i podlegają weryfikacji według kolejności ich złożenia, przy czym za dzień wpływu wniosku uważa się dzień wpływu do ARiMR poprawnie wypełnionego wniosku wraz z wymaganymi załącznikami. Dalej organ podniósł, iż uzupełnienia wniosku wpłynęły ... października 2005r., zaś w dniu ... lutego 2006r. kiedy przypadł ostatni możliwy termin podpisania z wnioskodawcą umowy o dofinansowanie, nie było dostępnych środków na dofinansowanie realizacji projektu, co skutkowało odrzuceniem wniosku. W dniu ... marca 2006r., G. B. złożył do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, w którym wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie. W uzasadnieniu swego stanowiska podniósł, iż do uzupełnienia wniosku został wezwany pismem z dnia ... września 2005r., a ... października 2005r. jego wniosek został wpisany na "listę wniosków oczekujących". Nie zgadzając się z negatywnym rozstrzygnięciem wyjaśnił, iż to nie z jego winy wystąpił przedłużony czas rozpatrzenia wniosku, który złożył ... lutego 2005r. Zastępca Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z ... kwietnia 2006r. nr ..., rozpatrzył negatywnie odwołanie G. B. dotyczące, odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu złożonego w ramach SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż zgodnie z treścią Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" beneficjentem tego działania może być osoba, która m.in. po raz pierwszy stała się posiadaczem samoistnym lub zależnym gospodarstwa rolnego, nie wcześniej niż 12 miesięcy przed podjęciem przez ARiMR decyzji o udzieleniu pomocy, lub była posiadaczem gospodarstwa rolnego przez okres dłuższy, lecz w tym okresie faktycznie prowadziła gospodarstwo nie dłużej niż 12 miesięcy. Wskazał, iż wnioskodawca rozpoczął prowadzenie gospodarstwa rolnego w dniu ... lutego 2005r., zatem ostatecznym, możliwym terminem podpisania z nim umowy był dzień ... luty 2006r. W tym dniu Oddział Regionalny nie dysponował jednak środkami na dofinansowanie projektu, co skutkowało odrzuceniem złożonego wniosku. Wyjaśnił dodatkowo, iż przedmiotowy wniosek o dofinansowanie został wpisany na "listę wniosków oczekujących" z datą ... października 2005r., tj. z dniem, w którym po dostarczeniu ostatnich brakujących dokumentów w ramach uzupełnień wniosek stał się kompletny. W dniu ... lutego 2008r. G. B., działając przez pełnomocnika złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu skargę na decyzję Prezesa ARiMR z ... kwietnia 2006r., wnosząc m.in. o stwierdzenie w całości nieważności decyzji Prezesa ARiMR oraz decyzji W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... lutego 2006r. o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Wniósł również o przeprowadzenie wskazanych w piśmie dowodów, także poprzez zobowiązanie ARiMR do przedłożenia wskazanych w treści pisma akt i rejestrów oraz o przywrócenie terminu do złożenia skargi. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż zwłoka organów administracji publicznej w załatwieniu sprawy i naruszenie terminów określonych w art. 35 § 2 i 3 k.p.a. doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia o odrzuceniu wniosku bowiem gdyby nie doszło do naruszenia w/w przepisu to jego wniosek zostałby uwzględniony. W ocenie skarżącego złożony wniosek o dofinansowanie winien być rozpoznany najpóźniej w ciągu 2 miesięcy od chwili jego złożenia tj. do dnia ... kwietnia 2005r., kiedy to organy I i II instancji posiadły środki na realizację wniosków beneficjentów. Podniósł ponadto zarzut braku właściwości organów I i II instancji i wyjaśnił w tym zakresie, iż decyzje w sprawie wniosku skarżącego wydawali odpowiednio Kierownik Biura Obsługi Wniosków W. (błędnie podane "D.") Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz Dyrektor Departamentu Wsparcia Sapard i Funduszy Strukturalnych. Powołując orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. IV SA/Wa 13/07 oraz IV SA/Wa 14/07 wyjaśnił, iż właściwym organem administracji publicznej w zakresie rozpatrywania wniosków o dofinansowanie inwestycji z Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" jest Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W ocenie pełnomocnika skarżącego Dyrektor Departamentu Wsparcia Sapard i Funduszy Strukturalnych oraz Kierownik Regionalnego Biura Obsługi Wniosków nie posiadał kompetencji do rozpatrzenia odpowiednio wniosku i odwołania G. B. W dalszej części uzasadnienia skargi wyjaśnił, iż Prezes ARiMR nie zawarł pouczenia o przysługującym prawie odwołania, co pozostaje w sprzeczności z obowiązującym stanem prawnym i stanowi podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Wskazał również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2006r. sygn. akt II GSK 63-60/06, gdzie ustalono, iż przyznanie dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektu zgłoszonego do realizacji w ramach sektorowego programu operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" oraz odmowa jego przyznania jest decyzją administracyjną. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 19 września 2008r. o sygn. akt II GZ 230/08 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008r. w zakresie oddalenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi i przywrócił G. B. termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej ppsa) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego i normami prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji i rozważając w pierwszej kolejności podniesiony przez skarżącego zarzut nieważności wydanych rozstrzygnięć Sąd podzielił je w pełni. Podstawową kwestią wymagającą rozważenia jest charakter rozstrzygnięć obu organów administracyjnych odrzucających (mimo błędnego określenia charakteru rozstrzygnięcia podanego przez Prezesa ARiMR), wniosek skarżącego o dofinansowanie realizacji projektu w ramach programu działania Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W tym miejscu, zdaniem Sądu, należy powołać się na stanowisko zaprezentowane w uchwale składu siedmiu sędziów z 22 lutego 2007 r., sygn. akt IIGPS 3/06, w której Naczelny Sąd Administracyjnego przyjął, iż "odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy". Powyższa uchwała została podjęta w podobnej sprawie, a mianowicie udzielenia pomocy finansowej w ramach działania 3.2.1. "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Sektorowym Programem Operacyjnym "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". Przenosząc, zatem powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi decyzję administracyjną mimo braku takiego oznaczenia zarówno w sentencji jak i "nazwie" rozstrzygnięcia. Pismo to mimo, że nie posiada formy przewidzianej w art. 107 par 1 k.p.a. zawiera jednak niezbędne do uznania go za decyzję administracyjną elementy: - oznaczenie organu, od którego pochodzi, - datę jego wydania, - rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy, - skierowane jest do konkretnego adresata – G. B. Nie ulega, zatem wątpliwości, iż w niniejszej sprawie przedmiotem skargi są wydane przez organy obu instancji rozstrzygnięcia stanowiące decyzje administracyjne. Jednakowoż stwierdzić należy, iż zarówno zaskarżone orzeczenie jak również poprzedzające je orzeczenie pierwszoinstancyjne są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 5a ust. 3 ustawy z 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005r. Nr 31, poz. 264 ze zm.), decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach wydają Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych. Zatem tylko osoby pełniące te funkcje są uprawnione do wydawania -podpisywania decyzji administracyjnych. Wedle brzmienia § 2 Statutu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 października 2003r. w sprawie nadania statutu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 21 listopada 2003r.), wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – Prezes Agencji działa przy pomocy nie więcej niż czterech zastępców Prezesa, głównego księgowego, dyrektorów departamentów i biur Centrali Agencji oraz dyrektorów oddziałów regionalnych. W czasie nieobecności Prezesa lub czasowej niemożności wykonywania przez niego obowiązków działalnością Agencji kieruje i reprezentuje ją na zewnątrz zastępca wyznaczony przez Prezesa. Zgodnie z art. 268 a k.p.a organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju nie wyłączają stosowania przepisu 268 a k.p.a , a tym samym należy uznać, że stosuje się go wprost. Upoważnienie udzielone na podstawie wskazanego przepisu wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Czynności w prawnych formach działania administracji publicznej podejmuje zatem któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun organu, czyli osoba powołana na to stanowisko. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu, lecz sam ich nie posiada. W konsekwencji pracownik ten nie może uzyskanego uprawnienia scedować dalej. Nie ma zatem uprawnienia do upoważniania innych pracowników do działania w imieniu organu. Zgodnie z art. 5 ustawy z 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa organem Agencji jest Prezes powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, (...) kieruje on Agencją i reprezentuje ją na zewnątrz. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Trudno odmówić trafności zarzutom skargi podjęcia, w sprawie niniejszej przez organy administracji publicznej decyzji przez osoby nieupoważnione do ich wydania. I tak decyzję z ... lutego 2006r. podjętą przez organ I instancji, wydała i podpisała B. L., Zastępca Kierownika Biura Obsługi Wniosków ARiMR W. Oddziału Regionalnego w P. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, w tym pisma Prezesa ARiMR złożonego w trakcie postępowania sądowego, wymieniona nie dysponowała wymaganym upoważnieniem Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Podobnie sytuacja występuje w przypadku decyzji drugoinstancyjnej, którą podjął i podpisał D. Z. Dyrektor Departamentu Wsparcia SAPARD i Funduszy Strukturalnych ARiMR. Do wydawania decyzji w niniejszych sprawach dotyczących wniosków udzielił mu upoważnienia, nie Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, lecz M. D. Zastępca Prezesa ARiMR. W treści pisma z ... stycznia 2009r. skierowanego do Sądu, pełnomocnik Prezesa ARiMR przyznał, iż osoba, która podjęła decyzję za organ I instancji nie miała odrębnego upoważnienia pisemnego, za wyjątkiem imiennie sformułowanego Zakresu Obowiązków pracownika, w ramach którego B. L. była upoważniona do parafowania do wnioskodawców SPO pism z decyzją odrzucenia wniosku (odpis zakresu obowiązków B. L. k ... akt sądowych). Z tych wszystkich przyczyn należało uznać, że obie decyzje wydane w sprawie zostały podjęte przez pracowników nieposiadających właściwego upoważnienia organu – odpowiednio dyrektora oddziału regionalnego Agencji i jej Prezesa – zatem już tylko z tego powodu należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wobec wydania ich z rażącym naruszeniem powołanych przepisów o właściwości, a także z naruszeniem przepisów kompetencyjnych. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca obarczone są ponadto innymi wadami, stanowiącymi naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim organ nie wskazał podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto jedynie zapis: "Zgodnie z treścią Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich, 2004-2006" (...)", lecz w tym okresie faktycznie prowadziła gospodarstwo nie dłużej niż 12 miesięcy". Decyzja nie wskazuje zatem, jakie przepisy prawa powinny mieć zastosowanie do wniosku skarżącego, w szczególności zaś przepisów będących podstawą odrzucenia złożonego wniosku. Należy zwrócić uwagę, iż podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, niedopuszczalne jest natomiast ograniczenie podstawy prawnej decyzji wyłącznie do wskazania aktu prawnego bez starannego określenia, jakie konkretnie przepisy danego aktu znajdą zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Z kolei, zgodnie z brzmieniem art.107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Ustawodawca dopuszcza możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji w sposób wskazany w § 3 jedynie w przypadku gdy w całości uwzględnia ono żądanie strony (§ 4). Motywy, którymi organ kierował się załatwiając sprawę wnioskodawcy powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym decyzji, bowiem strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych przez organ rozstrzygnięć. Ponadto podkreślenia wymaga, iż rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji nie znajduje podstawy w treści art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Decyzja wydana przez organ odwoławczy może jedynie: - utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, - uchylić w całości lub części decyzję I instancji i orzec co do istoty sprawy albo umorzyć postępowanie pierwszej instancji, - umorzyć postępowanie odwoławcze, - uchylić decyzję I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W tym zamkniętym katalogu nie mieści się rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z ... kwietnia 2006r. stwierdzające, iż "odwołanie dotyczące odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu (...), zostało rozpatrzone negatywnie. Tym samym organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca także uwagę, iż dopiero w odpowiedzi na skargę organ w pełni opisał stan faktyczny sprawy, powołał przepisy prawa i odniósł się do zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu i skardze. Takie "uzupełnienie" uzasadnienia dokonane w odpowiedzi na skargę nie może konwalidować braków decyzji w tym zakresie. Sąd podzielił pogląd reprezentowany w przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 kwietnia 2006 r. VSA/Wa 2905/05 (Lex 209713), w którym stwierdzono, że próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art.107§3 k.p.a. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących rozważań w zakresie podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności sprawy. Wszystkie wyżej wymienione naruszenia przepisów postępowania kwalifikują się do uznania je za wady wskazane w art. 145 § 1 pkt 1, c) p.p.s.a. jednak, wobec stwierdzenia dalej idących wad kwalifikowanych powodujących nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 135 p.p.sa.orzekł jak na wstępie. Orzeczenie o kosztach wydał w oparciu o art. 200 p.p.s.a.