V SA/Wa 1058/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi D. z siedzibą w W. (dawniej: K. z siedzibą we W.) na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oddala skargę. Przedmiotem skargi D. Sp. z o.o. w W.– dawniej K. Sp. z o.o. we [...] (dalej: "Skarżąca", "Spółka" lub "Strona") jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Minister") z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes PFRON") z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], nakazującą stronie zwrot w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w kwocie [...] zł za okres sprawozdawczy wrzesień 2012 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] grudnia 2012 r. do dnia wpłaty. Kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Strona złożyła [...] października 2012 r. do PFRON wnioski (Wn-D) o dofinansowanie wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc wrzesień 2012 r. w kwocie [...] zł. Wskazana kwota została przelana na konto Spółki [...] grudnia 2012 r. W związku z uzyskaniem informacji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o braku zapłaty przez Stronę w całości na dzień [...] listopada 2012 r. składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, pismem z [...] maja 2013 r. PFRON zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot środków wypłaconych tytułem miesięcznego dofinansowania za wrzesień 2012 r. W toku postępowania na wezwanie PFRON Strona przesłała dokumenty w postaci: deklaracji ZUS, potwierdzeń opłaty składek ZUS za wrzesień 2012 r., potwierdzeń wypłaty wynagrodzenia za wrzesień 2012 r., kopii umów o pracę pracowników niepełnosprawnych zgłoszonych w INF-D-P za wrzesień 2012 r., orzeczeń o niepełnosprawności pracowników zgłoszonych w INF-D-P, listy płac pracowników niepełnosprawnych. Z dokumentów tych wynika, iż wynagrodzenie za miesiąc wrzesień 2012 r. zostało wypłacone w październiku 2012 r. Natomiast składki od tych wynagrodzeń zostały zapłacone w następujących terminach: na FP i FGŚP - [...] grudnia 2012 r., na ubezpieczenie zdrowotne - [...] grudnia 2012 r., a na ubezpieczenia społeczne - [...] i [...] grudnia 2012 r. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę treść art. 26a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 127 poz. 721 ze zm.) – dalej "ustawa o rehabilitacji", z którego w brzmieniu obowiązującym do 30 września 2012 r. wynika, że dofinansowanie przysługuje jeżeli pracodawca poniesie faktycznie miesięcznie koszty płacy, Prezes PFRON uznał, że wypłacone środki podlegają zwrotowi w zakresie, w jakim zrefundowały koszty płacy poniesione po ich wypłaceniu. Od decyzji tej odwołała się Strona formułując zarzuty: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystarczającą przesłanką nałożenia na pracodawcę obowiązku zwrotu środków przyznanych mu tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jest uchybienie terminowi płatności składek na ubezpieczenia społeczne, nawet gdy środki te zostały w całości przeznaczone przez pracodawcę na sfinansowanie kosztów płacy tych pracowników, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że jedyną i konieczną przesłanką powstania tego obowiązku jest wykorzystanie dofinansowania niezgodnie z jego przeznaczeniem; - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez jego błędną wykładnię przy rozstrzyganiu, czy została spełniona przesłanka zwrotu kwoty wypłaconej pracodawcy ze środków PFRON, podczas gdy przepis ten określa warunki, jakie musi spełnić pracodawca ubiegający się o dofinansowanie w momencie jego wypłaty i nie daje podstawy do oceny ex post zasadności wypłaty dofinansowania i nakazania obowiązku jego zwrotu, w sytuacji w której zostało ono wykorzystane zgodnie z jego przeznaczeniem. Kontrolowaną obecnie decyzją z [...] lutego 2016 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie uznając je za słuszne pod względem faktycznym i prawnym. Minister, wbrew stanowisku strony twierdzącej, że konieczną przesłanką powstania obowiązku zwrotu dofinansowania jest wykorzystanie dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, podkreślił, że podstawą taką jest także jego pobranie w nadmiernej wysokości lub w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości. Wskazał, że ustawa o rehabilitacji nakłada na pracodawcę szereg obowiązków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość ubiegania się o dofinansowanie. Do tych obowiązków należy m.in. konieczność faktycznego poniesienia kosztów płacy przez pracodawcę. Minister uznał, że należy się zgodzić, iż przepis art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji w obecnym brzmieniu, to jest nakładającym na pracodawcę obowiązek faktycznego i terminowego ponoszenia kosztów płacy obowiązuje od 1 października 2012 r., natomiast do 30 września 2012 r. pracodawca zobowiązany był do faktycznego poniesienia kosztów płacy. Wskazał jednak, że w rozpoznawanej w sprawie na dzień dokonywania weryfikacji przez PFRON, to jest [...] listopada 2012 r., a także do dnia wypłaty dofinansowania stronie, to jest do [...] grudnia 2012 r., pracodawca nie poniósł faktycznie całości kosztów płacy. Składając wnioski Wn-D za miesiąc wrzesień 2012 r. pracodawca zadeklarował w nich kwotę kosztów płacy, której faktycznie ówcześnie nie poniósł. Zdaniem Ministra prawidłowo zatem pomniejszono należne dofinansowanie o kwotę nie opłaconych ówcześnie przez stronę składek na ubezpieczenia społeczne (nie poniesionych kosztów płacy). Podstawą decyzji było przy tym stwierdzenie nieprawidłowości w postaci pobrania przez pracodawcę dofinansowania w kwocie wyższej aniżeli faktycznie poniesiona. W skierowanej do WSA w Warszawie skardze na opisane rozstrzygnięcie Spółka sformułowała zarzuty naruszenia: 1. art. 26a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji w zw. z art. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2009 r. nr 8, poz. 43 ze zm.) art. 85 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.) w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361 ze zm.) w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr .205, poz. 1585 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wszystkie koszty płacy powinny zostać poniesione przed złożeniem wniosku Wn-D; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49e ust. 1 w zw. z art. 26a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w brzmieniu obowiązującym we wrześniu 2012 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystarczającą przesłanką nałożenia na pracodawcę obowiązku zwrotu środków przyznanych mu tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc wrzesień 2012 r. jest stwierdzenie, że pracodawca na dzień składania wniosku Wn- D, jak również na dzień określany przez organ jako "dzień dokonywania weryfikacji przez PFRON" oraz na dzień wypłaty dofinansowania, faktycznie nie poniósł kosztów płacy zadeklarowanych w wniosku Wn-D, nawet gdy środki te zostały w całości przeznaczone przez pracodawcę na sfinansowanie kosztów płacy tych pracowników, tyle że w dacie późniejszej, jednak przypadającej przed wydaniem decyzji nakazującej zwrot dofinansowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że wydanie decyzji nakazującej zwrot byłoby uzasadnione jedynie w sytuacji, w której pracodawca w ogóle faktycznie nie uiścił kosztów płacy, a nie wtedy gdy obowiązek ten wykonał, lecz nieterminowo; 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49e ust. 1 w zw. z art. 26a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w brzmieniu obowiązującym we wrześniu 2012 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na dowolnym przyjęciu, że dla oceny, czy pracodawca pobrał dofinansowanie w nadmiernej wysokości, kluczowe znaczenie ma wysokość kosztów płacy poniesionych przez pracodawcę w dniu określonym przez organ jako "dzień dokonywania weryfikacji przez PFRON", podczas gdy brak jest podstaw prawnych do przyjęcia takiego założenia, a ponadto jest ono sprzeczne z obowiązującą w prawie administracyjną zasadą rozstrzygania w oparciu o stan faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji administracyjnej; 4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w brzmieniu obowiązującym we wrześniu 2012 r. przy rozstrzyganiu, czy została spełniona przesłanka zwrotu kwoty wypłaconej pracodawcy ze środków Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych, podczas gdy przepis ten określa warunki, jakie musi spełnić pracodawca ubiegający się o dofinansowanie w momencie jego wypłaty i nie daje podstawy do oceny ex post zasadności wypłaty dofinansowania i nakazania obowiązku jego zwrotu, w sytuacji gdy zostało ono wykorzystane zgodnie z jego przeznaczeniem. 5. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na dokonaniu ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym poprzez przyjęcie, że pracodawca pobrał środki w nadmiernej wysokości, tj. w wysokości przewyższającej faktycznie poniesione koszty płacy, podczas gdy z przedłożonych przez stronę potwierdzeń przelewów wynika, że pracodawca poniósł koszty pracy w wysokości zadeklarowanej we wniosku Wn-D. Mając na względzie tak formułowane zarzuty skargi Spółka wniosła: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c, art. 145 § 3 i art. 135 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego; 2. na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. strona wniosła o wstrzymanie przez organ wykonania zaskarżonej decyzji w całości, a na wypadek nieuwzględnienia przez organ powyższego wniosku, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wnoszę o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji przez Sąd; 3. na podstawie art. 200 p.p.s.a. strona wniosła o zasądzenie od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz K. Sp. z o.o. we [...] zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji; Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie nakazano Spółce zwrot miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych za wrzesień 2012 r. w zakresie, w jakim zostało ono wypłacone przed faktycznym (i terminowym) poniesieniem kosztów płacy. W pierwszej kolejności wypada zauważyć, że na podstawie art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym do 30 września 2012 r. kwota miesięcznego dofinansowania w przypadku pracodawcy wykonującego działalność gospodarczą nie może przekroczyć 75 % faktycznie poniesionych kosztów płacy. Art. 2 ust. 4a ustawy o rehabilitacji stanowi z kolei, że przez koszty płacy należy rozumieć wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Możliwość ubiegania się o dofinansowanie uzależniona jest zatem od faktycznego poniesienia kosztów płacy przez pracodawcę. Niewątpliwie składając [...] października 2012 r. wnioski Wn-D za miesiąc wrzesień 2012 r. pracodawca zadeklarował w nich kwotę kosztów płacy, której ówcześnie faktycznie nie poniósł. W realiach sprawy na podstawie zebranego materiału dowodowego bezspornie także ustalono, że na dzień dokonywania weryfikacji wniosku przez PFRON, to jest [...] listopada 2012 r., a także na dzień wypłaty dofinansowania Stronie, to jest [...] grudnia 2012 r., pracodawca nie poniósł faktycznie całości kosztów płacy. Obowiązkowe składki od tych wynagrodzeń zostały zapłacone z opóźnieniem w następujących terminach: na FP i FGŚP - [...] grudnia 2012 r., na ubezpieczenie zdrowotne - [...] grudnia 2012 r., a na ubezpieczenia społeczne - [...]i [...] grudnia 2012 r. Składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne od wynagrodzeń za wrzesień 2012 r. opłacone zostały przy tym przez Skarżącą z uchybieniem terminu ustawowego wynikającego z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr .205, poz. 1585 ze zm.), który upłynął 15 listopada 2012 r. Spółka składki te opłaciła już po otrzymaniu dofinansowania. Wniosek Skarżącej weryfikowano przy tym na dzień 21 listopada 2012 r., a więc dzień, w którym zgodnie z prawem powinny były zostać już opłacone składki na ubezpieczenia zdrowotne i społeczne i pozostałe obowiązkowe składki od objętych wnioskiem o dofinansowanie wynagrodzeń. Zaakceptowanie proponowanej przez Skarżącą wykładni art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji sprowadzającej się w istocie do konkluzji, że dofinansowanie do wynagrodzenia należy się w pełnej wysokości niezależnie od uiszczenia w nakazanym prawem terminie wymaganych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne i pozostałych obowiązkowych składek (a więc faktycznego poniesienia całości kosztów płacy) prowadziłoby do prostego kredytowania działalności przedsiębiorcy ze środków publicznych i w dalszej kolejności do uzależnienia terminowego uiszczenia całości kosztów płacy (składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne i pozostałych obowiązkowych składek) od faktycznego uzyskania dofinansowania. Tymczasem zgodnie z literalnym brzmieniem art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji to wysokość miesięcznego dofinansowania jest uzależniona od faktycznego poniesionia kosztów płacy (a więc również tych wynikających ze składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne i pozostałych obowiązkowych składek, które opłacane są w wynikających z prawa terminach). W obecnie obowiązującym brzmieniu przepis art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji został doprecyzowany i kwota miesięcznego dofinansowania uzależniona jest od "faktycznego i terminowego poniesienia miesięcznych kosztów pracy". Nie oznacza to jednak, że poprzednie brzmienie przepisu art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji pozwalało na jego odmienną wykładnię. Pogląd przeciwny ignorowałby istnienie w systemie prawa przepisów nakazujących terminowe opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne i pozostałych obowiązkowych składek. Brak wymogu terminowości poniesienia kosztów płacy nie może bowiem oznaczać dowolności pracodawcy w opłacaniu tych należności. Z tej przyczyny Sąd stoi na stanowisku, że zasadnie pomniejszono wnioskowane przez Skarżącą dofinansowanie o kwotę nie opłaconych ówcześnie (i w terminie) składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne i pozostałych obowiązkowych składek (nie poniesione faktycznie zgodnie z wymogami prawa koszty płacy). Podstawą decyzji było przy tym stwierdzenie nieprawidłowości w postaci pobrania przez pracodawcę dofinansowania w kwocie wyższej aniżeli faktycznie poniesiona w terminach wynikających z przepisów prawa. Organy nie kwestionują przy tym, że dofinansowanie zostało wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie z art. 26 a ust. 11 pkt 1 ustawy u rehabilitacji w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku analizy dokumentów zgromadzonych przez Fundusz, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję nakazującą zwrot wypłaconego dofinansowania w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Art. 49e ust. 1 z kolei stanowi, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Wbrew zarzutom skargi przepisy te zostały zastosowane prawidłowo. Podstawą decyzji było przy tym stwierdzenie nieprawidłowości w postaci pobrania przez pracodawcę dofinansowania w kwocie wyższej aniżeli faktycznie poniesiona. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 26a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji w zw. z art. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2009 r. nr 8, poz. 43 ze zm.) art. 85 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.) w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361 ze zm.) w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr .205, poz. 1585 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wszystkie koszty płacy powinny zostać poniesione przed złożeniem wniosku Wn-D. Wskazane przepisy nie stanowiły podstawy materialnoprawnej kontrolowanego rozstrzygnięcia. Niezasadny jest zarzut naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na dokonaniu ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Okoliczności faktyczne zostały ustalone prawidłowo i są bezsporne. Spór dotyczy prawnej oceny faktów. Ta została dokonana prawidłowo. Przywoływany w skardze wyrok WSA w Warszawie V SA/Wa 2083/13 z 17 grudnia 2013 r. wydany został w innych okolicznościach faktycznych i prawnych. Żaden z zarzutów skargi nie wskazuje na taką wadliwość kontrolowanej decyzji, która nakazywałaby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Z tych przyczyn na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.