V SA/Wa 1061/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – sędzia WSA – Krystyna Madalińska-Urbaniak po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym skargi I. w T. na rozstrzygnięcie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu postanawia pozostawić skargę bez rozpatrzenia. I. w T. złożył wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "[...]", w ramach priorytetu I Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013. Pismem z [...] stycznia 2011 r. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała Instytut, że wniosek zawiera błędy formalne i winien zostać poprawiony. Wobec powyższego, w piśmie z [...] lutego 2011 r. Instytut ustosunkował się do informacji zawartych w ww. piśmie [...]JWPU. W dniu [...] marca 2011 r. [...]JWPU poinformowała, że wniosek Instytutu został odrzucony z przyczyn formalnych, ponieważ nie spełniał kryterium nr 7, tj. "Zgodność z prawodawstwem krajowym i unijnym w zakresie Pomocy Publicznej" oraz nr 10 - "Zgodność z Regulaminem konkursu lub listą IWIPK z zgłoszeniem do IWIPK". W związku z powyższym Instytut złożył protest, który następnie został oddalony przez [...]JWPU (pismo z dnia [...] kwietnia 2011 r. o numerze [...]). W dniu 18 maja 2011 r. Instytut zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na pismo informujące o oddaleniu protestu. Do skargi dołączono: wniosek o dofinansowanie, pismo informujące o błędach formalnych wniosku, odpowiedź na ww. pismo, informację o odrzuceniu wniosku, protest oraz rozstrzygnięcie protestu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.) – dalej: u.z.p.p.r. po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. Ustawa z 2006r. reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów p.p.s.a. Należy wskazać, że art. 30e ustawy z 2006r. stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a., określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52 - 55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 p.p.s.a. Treść przywołanego przepisu art. 30e ustawy z 2006r. nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą z 2006r. Ustawodawca ustanawiając w art. 30e ustawy z 2006r. zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie jednocześnie wprowadził szczególne regulacje wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. (postanowienie NSA z 21 kwietnia 2010r. II GSK 345/10). Ustawodawca w art. 30c ust. 2 ustawy z 2006r. unormował, że skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w systemie realizacji programu realizacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowaniu wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy z 2006r. wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Akcentuje się w piśmiennictwie, że ustawodawca, wyłączając pośrednictwo organu w składaniu skargi, zobowiązuje wnioskodawcę do skompletowania pełnej dokumentacji i przedłożenia jej sądowi. Na wnioskodawcy ciąży zatem obowiązek złożenia w sądzie administracyjnym skargi wraz z wymienionymi wyżej dokumentami. Brak któregokolwiek dokumentu uniemożliwia nadanie sprawie biegu (Anna Szyszka. Glosa do postanowienia NSA z 22 października 2009r. II GSK 811/09 - Przegląd prawa publicznego Nr 5/2010). Kwestia kompletności skargi wnoszonej w trybie art. 30c ust. 2 ustawy z 2006r. a także możliwości uzupełnienia braków w tym zakresie była przedmiotem orzecznictwa (cytowane już postanowienie NSA z 21 kwietnia 2010r. II GSK 345/10). W powołanym ostatnio orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że aby taka skarga została rozpoznana przez sąd administracyjny powinna być kompletna, a więc musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy z 2006r. oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe, a więc musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 §1 p.p.s.a. Różne są skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej od skutków złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (tj. niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) - z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - przewodniczący winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (tj. niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy z 2006r.). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy z 2006r.). Z uwagi na to, że kwestią kompletności skargi oraz skutków braku tej konkretności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków. NSA w opisywanym postanowieniu z dnia 21 kwietnia 2010r. II GSK 345/10, wskazał również, że brak jest podstaw do przyjęcia, że wniosek poddawany procedurze oceny jest innym wnioskiem niż ten, o którym mowa w art. 30c ust. 2 ustawy z 2006r. Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając sprawę dysponuje tylko dokumentacją wniesioną przez skarżącego, a mając na uwadze, że w omawianym postępowaniu nie zostało wyłączone stosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. (sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną), zatem by mógł prawidłowo ocenić legalność zaskarżonego aktu musi dysponować kompletną dokumentacją, która była przedmiotem oceny w toku procedury odwoławczej. Oznacza to, że wniosek o dofinansowanie stanowiący niezbędny element kompletnej dokumentacji powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach konkursu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że strona skarżąca do wniosku o dofinansowanie projektu nie dołączyła załączników wymienionych w druku wniosku, tj. m.in. biznes planu. W tym miejscu podkreślić należy, że złożenie jedynie formularza wniosku bez załączników, stanowiących integralną część wniosku, nie może być traktowane jako złożenie kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.p.p.r. (v. postanowienie NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1428/10), ponieważ wniosek o dofinansowanie obejmuje również załączniki do niego, a więc taki załącznik stanowi element kompletnej dokumentacji w rozumieniu ww. artykułu. Zauważyć również należy, iż strona skarżąca nie dołączyła do skargi umowy konsorcjalnej, o której mowa w złożonym przez I. proteście. Umowa ta nie została wprawdzie wymieniona wśród załączników wniosku ale podkreślenia wymaga, że jej treść w ocenie skarżącej potwierdza, że projekt został oceniony nieprawidłowo. Skarżąca zaznaczyła bowiem, że z paragrafu 12 pukntu 2 umowy wynika, że planowana w ramach projektu działalność Instytutu, wbrew twierdzeniu Komisji Konkursowej, będzie miała charakter niegospodarczy, a ponadto w projekcie nie ma mowy o pomocy publicznej. Wobec braku wśród złożonej wraz ze skargą dokumentacji umowy, której treść rzekomo potwierdza stanowisko strony skarżącej i wskazuje na nieprawidłowe działanie [...]JWPU, Sąd nie ma możliwości oceny legalności zaskarżonego aktu, gdyż nie dysponuje kompletną dokumentacją. W świetle powyższego podkreślenia wymaga, że skoro złożony wraz ze skargą wniosek o dofinansowanie nie zawiera wymienionych w nim załączników, to nie odpowiada wnioskowi złożonemu w ramach konkursu, a Sąd nie dysponuje dokumentacją, która była przedmiotem oceny w toku procedury odwoławczej. Podkreślić należy, że informacja o oddaleniu protestu zawierała prawidłowe pouczenie o treści art. 30c ustawy z 2006r. i wskazywała między innymi, że skarga winna być złożona wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie. Ustawa z 2006r. wskazuje, że niekompletność skargi jest brakiem nieusuwalnym, powoduje pozostawienie takiej skargi bez rozpatrzenia. Jednoznacznie określonym obowiązkiem ustawowym jest wniesienie skargi wraz z kompletną dokumentacją w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego. Ponownie należy podkreślić, że strona skarżąca została należycie pouczona w tym zakresie, a najprawdopodobniej niedołączenie ww. załączników do skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było wynikiem braku należytej staranności w technicznym skompletowaniu całości dokumentacji. W tej sytuacji Sąd był zobowiązany do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia - na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy z 2006r.