V SA/Wa 1085/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek, Sędzia WSA Małgorzata Rysz (spr.), Asesor WSA Joanna Gierak, Protokolant Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... grudnia 2006 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. uchyla zaskarżoną decyzję A. M. wystąpiła w dniu 2 czerwca 2004 r. z wnioskiem do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że jej sytuacja finansowa po śmierci męża jest ciężka, gdyż ma na utrzymaniu dwoje dzieci w wieku ... i ... lat i obecnie przebywa na zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia ... sierpnia 2004 r. nr ... Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art.28 ust. 3a i 3b oraz art. 32 ustawy z 13 października o systemie ubezpieczeń społecznych [Dz. U. Nr 13, poz.887 z późn. zm.] - dalej: u.s.u.s. odmówił umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 2 czerwca 2004 r. Organ w uzasadnieniu decyzji na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazał, iż spłata zadłużenia nie stanowi zagrożenia dla dalszej egzystencji rodziny i zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych strony. Organ stwierdził, iż posiada ona dochody umożliwiające spłatę zadłużenia oraz nieruchomości na które prowadzone są księgi wieczyste, a wartość owych nieruchomości stanowi podstawę zabezpieczenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek należnych organowi rentowemu. W ocenie organu istnieje możliwość spłaty zadłużenia przez wnioskodawczynię, np. w formie układu ratalnego. Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego złożonym przez stronę wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z ... września 2004 r. znak sprawy: ... na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.] dalej: kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zobowiązana zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 30 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2330/04 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji uznając, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu jej wydania organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, był Minister Polityki Społecznej, zaś w przedmiotowej sprawie odwołanie od decyzji ZUS rozstrzygnął organ niewłaściwy, czyli Prezes ZUS. Sąd wskazał ponadto, iż organ nie zbadał prawidłowo, czy spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 28 u.s.u.s., co jest niezbędnym elementem prawidłowości decyzji uznaniowej, jaką jest decyzja wydana na gruncie tego przepisu. Przypomniał również, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno spełniać warunki przewidziane w art. 107§3 kpa, a przed wydaniem decyzji organ winien dopełnić obowiązków nałożonych na niego na mocy przepisu art. 10 § 1kpa, czego w dotychczasowym postępowaniu nie uczynił. Skarga kasacyjna złożona przez organ rentowy od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2005 r. sygn. akt II GSK 211/05, który zgodził się z sądem pierwszej instancji, iż na gruncie obowiązujących przepisów organem właściwym do rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym w II instancji był Minister Polityki Społecznej. Jednocześnie wskazał, iż z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust.1 u.s.u.s. wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes . Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę ( art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Postanowieniem z ... czerwca 2006 r. nr ... Minister Pracy i Polityki Społecznej przekazał wniosek A. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesowi ZUS jako organowi właściwemu. W uzasadnieniu organ powołał się na zmianę treści przepisu art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, według którego prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z zakresu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przysługuje do Prezesa Zakładu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes ZUS decyzją z ... grudnia 2006 r. nr ... wydaną na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 28 ust. 3a i art. 83 ust. 4 u.s.u.s. a także rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne [Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365] utrzymał w mocy decyzję z dnia ... sierpnia 2004 r. Organ wskazał m.in., iż strona w odwołaniu nie przedłożyła nowych dowodów przemawiających za umorzeniem należności. Zauważył, że syn pozostaje pod opieką specjalistycznej poradni alergologicznej, a córka jest studentką na Uniwersytecie ..., podał wysokość renty rodzinnej oraz stypendium córki z Powiatowego Urzędu Pracy i zasiłku rodzinnego przyznanego na syna, a także wskazał wysokość dodatku do zasiłku dla matki samotnie wychowującej dziecko. Organ wyliczył również koszty ponoszone miesięcznie przez stronę oraz miesięczny dochód na członka rodziny i wskazał, iż od 1 listopada córce nie przysługuje już prawo do stypendium, a wnioskodawczyni podjęła zatrudnienie na umowę o pracę, w związku z czym wzrósł miesięczny dochód na członka rodziny. Ponadto strona zamieszkuje z rodzicami w należącym do nich domu jednorodzinnym. Organ wyjaśnił, że sytuacja finansowa rodziny jest bardzo trudna, ale strona jest współwłaścicielem dwóch nieruchomości oraz samochodu i sprzedaż jednej z nieruchomości lub samochodu pozwoli na spłatę zadłużenia bez uszczerbku dla sytuacji finansowej rodziny. Na koniec stwierdził, iż instytucja umorzenia ma charakter wyjątkowy, a wydanie decyzji następuje w oparciu o zasadę uznania administracyjnego. W skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona przedstawiła otrzymywane dochody i wydatki oraz wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uznanie, że zachodzą określone w przepisach prawnych warunki do umorzenia zaległych składek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniach obydwu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie należy zwrócić uwagę na to, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Badając prawidłowość decyzji administracyjnych Sąd zwrócił uwagę na to, że zarówno decyzja zaskarżona jak i decyzja wydana w dniu ... sierpnia 2004 r. zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę, to jest Dyrektora Oddziału J. D. Podkreślić przy tym należy, że Sąd co do zasady nie kwestionuje prawa określonego pracownika ZUS, w tym Dyrektora Oddziału, posiadającego właściwe upoważnienie - do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Kwestię tę wyjaśnia w wielu swoich orzeczeniach NSA w tym m.in. w wyroku z 14 grudnia 2006 r. sygn. II GSK 264/06. W rozważaniach zawartych w tym wyroku jednoznacznie zaprezentowano pogląd, że kompetencje Prezesa Zakładu wynikają z treści art. 73 u.s.u.s., zaś Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna stanowiąca całość, jest organem administracji państwowej wykonującym swoje zadania za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych przy czym ustrój, zadania i kompetencje ZUS określają art. 66- 79a u.s.u.s. W związku z treścią wspomnianych przepisów NSA podkreślił, że art. 74 ust.5 u.s.u.s. w zestawieniu z treścią § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, stanowi wystarczającą podstawę prawną do udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień pracownikom ZUS, w tym Dyrektorom Oddziałów do reprezentowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu. Przenosząc to na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że Sąd nie kwestionuje prawa posiadającego stosowne upoważnienie Dyrektora Oddziału ZUS do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Zaznaczyć jednak należy, że z treści art. 123 u.s.u.s. wynika, iż w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy kpa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Unormowanie takie zawiera także art. 180 § 1 kpa stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kpa. Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład ( por. wyrok NSA z dnia 15.11.2006 r. sygn. akt II GSK 224/06, z dnia 28.02.2007 r. sygn. akt II GSk 317/06). Zgodnie z art. 3 ust.1 u.s.u.s m.in. ZUS wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z treścią art. 66 ust.1 u.s.u.s Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład ZUS wchodzi centrala i terenowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z art. 72 u.s.u.s organami ZUS są Prezes Zakładu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes ZUS a także Dyrektor Oddziału. Tym niemniej biorąc pod uwagę fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw, ażeby w wyniku ponownego rozpoznawania konkretnej sprawy (co polega na rozpoznaniu jej od początku na zasadach właściwych do rozpoznawania odwołań) decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie, jakkolwiek odnoszące się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów NSA W-wa z dnia 22 lutego 2007r. - ONSAiWSA 2007/3/61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 kpa. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 kpa przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa. Jak już wskazano wcześniej sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wobec tego wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji ZUS - w imieniu którego, posiadając stosowne upoważnienie, działał określony pracownik ZUS. Stanowisko takie ma oparcie w wyrażonym w niniejszej sprawie, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2005r. poglądzie dotyczącym roli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu administracji i odmawiającym takiej roli Prezesowi Zakładu. Stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie i bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze rewizji nadzwyczajnej (wyrok NSA w Poznaniu z 16 października 1997 r., I S.A./Po 263/97, niepubl). Należy więc podkreślić, iż w stosunku do tego stanu prawnego, który był podstawą orzekania przez oba sądy administracyjne w niniejszej sprawie ( a które oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji administracyjnej brały z kolei stan prawny obowiązujący w chwili jej wydania ) nie zmieniła się treść art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 ani art. 72 i 73 ust.1 u.s.u.s., z których Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że to Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest organem administracji publicznej, natomiast Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne za Zakład. W stosunku do stanu prawnego będącego podstawą orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny zmieniła się natomiast treść art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w którego nowym brzmieniu ( jak już wcześniej wspomniano) postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kpa. Tym samym nieaktualny stał się pogląd wyrażony w wyroku NSA z 18 października 2005r., iż w sprawach dotyczących umorzenia zaległych należności wobec ZUS od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Zatem nie stanowiło naruszenia art. 153 p.p.s.a. przekazanie przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia 28.06.2006r. sprawy A. M. do rozpoznania Prezesowi ZUS - u według właściwości, zgodnie ze zmienioną z dniem 24 sierpnia 2005r. ( ustawą z dnia 1 lipca 2005r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. 05.150.1248) treścią art. 83 ust.4 u.s.u.s. Reasumując to co zostało wyżej powiedziane - decyzję po ponownym rozpoznaniu sprawy winien wydać Zakład Ubezpieczeń Społecznych i powinna ona zostać podpisana przez właściwie upoważnionego pracownika, z wyjątkiem takiego, który podlegał wyłączeniu stosownie do treści art.24 i 25 kpa ( art. 145 § 1 pkt 3kpa). Na koniec wskazać trzeba, że decyzja, jaką organ wydaje w wyniku ponownego rozpoznania jest decyzją, która zgodnie z treścią art. 7, 77, 80k.p.a. musi zapaść po wszechstronnym zebraniu i rozpatrzeniu zebranych dowodów w sposób obiektywny, z zachowaniem swobody organu w ich ocenie. Znaczy to, że organ rozważa wszystkie dostarczone dowody, w miarę potrzeby wzywa stronę do dostarczenia takich dowodów, które pozostają w jej dyspozycji, sam zaś, jeśli jest to niezbędne, prowadzi postępowanie uzupełniające rozpoznając sprawę od nowa według stanu na dzień wydania decyzji. Ponownie trzeba też przypomnieć o obowiązku wynikającym z art. 10 § 1 kpa, którego nie dopełniono także i przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia 29.12.2006r., tym samym lekceważąc wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2005r. Mając powyższe okoliczności na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.